TRIBUNAL: Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS)
FECHA: 1976/09/28
PARTES: Torres, Nicolás c. Junta Nacional de Granos.
Opinión del Fiscal de Cámara.
El reclamo origen de las presentes actuaciones tiene por finalidad obtener que se deje sin efecto la exoneración de Nicolás Torres dispuesta por el Interventor de la Junta Nacional de Granos, y, además, el pago de los salarios caídos hasta la fecha de la reincorporación.
Torres era empleado de la delegación Santa Fe de la aludida Junta al tiempo de la sanción, y, luego de realizar diversos trámites administrativos, se presentó ante el juez federal de la provincia mencionada quien se declaró competente para entender en la solicitud del ex agente público.
La Cámara Federal de Rosario, sin embargo, no confirmó ese criterio y se declaró incompetente por remisión a lo decidido en Fallos, t. 262, p. 73 (Rev. La Ley, t. 120, p. 951, fallo 12.850S) y, por tanto, envió los autos a esta Cámara para que se le acuerde el trámite prescripto en el art. 24 del estatuto aprobado por el dec.ley 6666/57.
Ahora bien: en el dictamen que precedió al pronuncia miento registrado en Fallos, t. 262, p. 73, el Procurador General de la Nación estimó que la apelación prevista en el art. 24 del estatuto aprobado por dec.ley 6666/57 es, como vía para impugnar medidas de cesantía o exoneración, exclusiva, y excluyente de la acción ordinaria contenciosoadministrativa.
La mayoría de los integrantes de la Corte no se pronunciaron expresamente sobre el punto, pues se limitaron a rechazar el recurso extraordinario por razones formales; sin embargo, en el consid. 9° del mismo precedente, dichos jueces manifestaron que compartían sustancialmente la opinión del procurador general, con lo cual resulta al fin dudoso determinar al alcance de ese fallo.
No concuerdo con dicha opinión.
Me parece correcta la crítica que le hace Marienhoff ("Tratado de derecho administrativo", ps. 483 "in fine" 484 y 485), y las hago mías.
A ello podría agregarse, que el argumento principal sobre el que pretende sustentarse la tesis del procurador general remite a una inteligencia puramente gramatical del texto del citado art. 24 del estatuto, la cual revela, a mi juicio, un claro error interpretativo.
Así, cuando en el referido dictamen se sostiene que la expresión "...se podrá recurrir..." (art. 24) no tiene otro alcance "... que el autorizar al ex empleado a recurrir de la sanción aplicada en el supuesto de disconformidad con la misma o a consentirla en el caso contrario pues no es imperativo interponer ese recurso", (p. 78 "in fine", t. 262), se está afirmando que la ley permite consentir una sanción, permiso, este, absolutamente innecesario en el orden normal de las instituciones.
Es cierto que las razones que sustentan el pensamiento del aludido profesor Marienhoff, podrían oponerse consideraciones de orden práctico tendientes a contemplar también, los intereses de la Administración pública en el buen gobierno de los vínculos con sus agentes.
Aunque estas últimas consideraciones no bastarían, a mi juicio, para imponer una solución como la que propicia el dictamen publicado en Fallos, t. 262, p. 73, pienso que es conveniente examinarlas.
Al respecto, es posible reflexionar acerca de los perjuicios que la Administración le causaría la circunstancia de quedar sometida, en hipótesis de separación de sus empleados, al largo lapso que supone un juicio ordinario sobre la legitimidad de estas sanciones.
La Administración quedaría sujeta a las resultas del proceso durante todo el tiempo de su duración, con la consiguiente traba en el ejercicio eficaz de sus funciones de bien público.
Piénsese, sobre el particular, que si las necesidades del servicio exigieran, luego de una cesantía o exoneración, cubrir prestamente la vacante respectiva, y, luego de varios años una sentencia judicial recaída en procedimiento ordinario dispusiera la nulidad del acto, la Administración se vería frente a un doble problema, originado básicamente, por el transcurso del tiempo, de reparar no sólo al afectado por la sanción sino también a su remplazante.
Paréceme claro, pues, que esas y otras dificultades del estado empleador, serían en grado sumo aliviadas de establecerse que es el aludido art. 24 del Estatuto la única vía apta para la impugnación ante los jueces de aquella clase de medidas. Ello es así, primordialmente, si se tiene en cuenta que esta apelación se instituye con el evidente propósito de obtener un rápido control judicial de los referidos actos administrativos, que configura, en general, un privilegio para ambas partes: empleadora y empleado.
A lo expuesto correspondería agregar, en otro orden de ideas, que la ya varias veces referida opinión del procurador general (tal vez con otra clase de fundamentos serviría además, para resolver indirectamente el complicado problema atinente a determinar si el vencimiento del plazo para interponer los recursos contenciosoadministrativos produce la caducidad del derecho del administrado.
En efecto; no cabría duda de que esta caducidad se ha operado, si se concluye que la única vía es el recurso del art. 24 y éste no se ha interpuesto en término.
Sin embargo, cualquiera sea la solución que correspondiere a este complejo último punto, es lo cierto que, en el caso, su elucidación es innecesaria pues la petición origen de la causa fue presentada dentro del término del art. 25 del Estatuto.
En suma, que el mencionado juicio del procurador general podría considerarse, de "lege ferenda", como satisfactorio, tanto de los intereses de la Administración, como de los empleados. Pero, pienso como Marienhoff que para aplicar un criterio semejante (mientras no se plantee artículo sobre la caducidad de derecho), haría falta un mandato expreso del legislador; entretanto, basta con que la procedencia de la acción ordinaria no esté prohibida (v. Marienhoff, op. cit., p. 485) para que se la declare permitida, con apoyo en el principio de que la eficacia del derecho constitucional a la estabilidad en el empleo debe entenderse genéricamente garantizado, en ausencia de reglamentación específica y restrictiva, por el procedimiento contencioso ordinario.
Adviértase, además, que en "sub lite" esta solución es la que mejor se compadece con la situación del ex agente afectado por la medida, pues, de otro modo, debería trasladarse a la Capital Federal para litigar ante V. E.
Por ello, y por que el sentido de la decisión que propongo parece similar al que informa el dictamen del procurador general del 28 de marzo de 1974 "in re": "Soria, Ramón W. c. Estado nacional s/reincorporación" (Rev. La Ley, t. 156, p. 885) que compartió la Corte Suprema en su actual integración el 13 de mayo de 1974, opino que nada se opone a la competencia de los jueces federales de la provincia de Santa Fe para resolver este caso a través del procedimiento contencioso ordinario.
Por último, en caso de concordar V. E. con el criterio que dejo expuesto, señalo que la ausencia de un superior jerárquico común a ambas Cámaras (Rosario y de la Capital) impondría, en su oportunidad, la elevación de estos actuados a la Corte Suprema de Justicia de la Nación por imperio de lo dispuesto en el dec.ley 17.116. Agosto 28 de 1976. Enrique S. Petracchi.
2ª Instancia. Buenos Aires, junio 22 de 1976.
Considerando: 1° Que el Juez Federal de la Ciudad de Santa Fe procede de conformidad con lo prescripto por el art. 345, inc. 1° del Cód. Procesal de la Nación, a remitir las presentes actuaciones a esta Cámara por razones de competencia.
2° Recibidos los autos por este tribunal se corre la pertinente vista al Procurador Fiscal de Cámara quien a fs. 83/85 dictamina en el sentido que nada se opone a la competencia de los jueces federales de la provincia de Santa Fe para resolver este caso a través del procedimiento contencioso ordinario.
3° Que Torres inicia demanda ante el Juzgado Federal de la Ciudad de Santa Fe contra la Junta Nacional de Granos y/o el Gobierno Nacional a fin de que se revoque la resolución dictada en el expediente 1610/66, por la cual se dispuso su exoneración y se le abonen los sueldos dejados de percibir hasta la fecha de su reincorporación.
4° Que a fs. 24/27 vta. el apoderado del organismo estatal opone excepción de incompetencia de jurisdicción por entender que el dec.ley 6666/57 en su art. 24 establece la jurisdicción exclusiva de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contencioso Administrativo de la Capital Federal y, además, por razón de lugar, ya que se trata de una acción personal y el domicilio legal de la demandada se encuentra en la Capital Federal.
5° Que a fs. 34 el Juzgado Federal rechaza la excepción deducida. Apelándose de la misma, pasan los autos a la Cámara Federal de Rosario que resuelve, a fs. 57 y su aclaratoria de fs. 66 revocar el fallo apelado.
6° Que cuando se pretende la revisión judicial de los actos administrativos, deben prevalecer los principios que fundamentan la existencia de las instancias ordinarias, aun en los casos en que el legislador haya dispuesto una instancia especial más expeditiva, salvo que la misma haya sido instituida como única y con expresa exclusión de la ordinaria. Circunstancia, esta última, que no aparece configurada según el texto del dec.ley 6666/57, despojado, cuando preceptúa lo relativo al recurso que aquí se trata, de imperatividad, puesto que dice ...se podrá recurrir para ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de la Capital Federal". De modo que al no disponer el citado texto legal, de un modo expreso, que la del art. 24 es la única y excluyente vía para impugnar un acto administrativo que disponga la cesantía o exoneración de un agente, éste puede optar por la que en ese texto se establece o por la vía ordinaria.
7° Que la solución que se deja expuesta es la que más se compadece con la competencia que le impone a este tribunal la consideración del recurso directo limitada al control de legitimidad del proceder administrativo y del acto impugnado que le impide revisar cuestiones de hecho salvo, sin duda, en los casos de manifiesta arbitrariedad puesto que de este modo será el agente el que pueda optar por una u otra vía según sean las características del proceso y del acto que deba impugnar y las cuestiones de hecho o de derecho que necesite plantear, en tanto ellas, las vías procesales, estén establecidas en su beneficio.
8° Que por las razones expuestas y las concordantes emitidas por el procurador fiscal en su dictamen de fs. 83/85, que evidencian que no existe obstáculo legal alguno que impida resolver este caso al juez ante quien se entabló la demanda se resuelve declarar la incompetencia de este tribunal para entender en el sub júdice y elevar, atento lo dispuesto en el art. 2° de la ley 17.116, la presente a consideración de la Excma. Corte Suprema de Justicia de la Nación. Ideler S. Tonelli. Benjamín T. Bavio (en disidencia). Oscar E. Barletta.
Disidencia. 1° Que el meollo de la cuestión a dilucidar por esta sala radica en determinar si la apelación prevista en el art. 24 del estatuto para el empleado público para impugnar medidas de cesantía o exoneración, es exclusiva, y excluyente de la acción ordinaria contenciosoadministrativa.
2° Que esta sala en su anterior composición se pronunció en los casos "Baulo, Jorge Fernando s/empleo público" y "Amoresano, Roberto Floro c. La Nación (Min. de Cultura y Educación) s/nul. resol. y reincorporación" sentencias del 27 de febrero y 13 de julio de 1973 respectivamente, en el sentido de que el art. 24 y concordantes del Estatuto del Personal Civil de la Administración pública, autoriza la revisión judicial de las medidas disciplinarias adoptadas por aquélla en los casos de exoneración o cesantía acordando en ambas hipótesis un recurso directo ante este tribunal. Luego, en dichos supuestos, la ley ha establecido con carácter exclusivo la vía señalada sin que esto importe por cierto afirmar que no corresponde acudir al órgano jurisdiccional por demanda ordinaria, pero "para reclamar protección de los demás derechos que el estatuto acuerda a los agentes administrativos". Adhiriendo en tal sentido, a la doctrina de la sala Contenciosoadministrativo "in re": "Loza, Alfredo A." del 18/11/65 (Rev. LA LEY, t. 121, p. 514) y al pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación registrado en Fallos, t. 262, p. 73.
3° En el caso de autos, el interesado solicita se revoque la resolución dictada en el expte. 1610/66 de la Junta Nacional de Granos que dispuso su exoneración, fundando su derecho en las normas del Estatuto del Personal Civil de la Administración pública (dec.ley 6666/57).
4° Que tal como se señalara en el considerando 1°), el accionante debió articular el recurso que se menciona en el art. 24 del estatuto a fin de impugnar la medida aplicada.
5° Con referencia al precedente que dictó la Corte Suprema "in re": "Soria, Ramón Waldo c/Estado Nacional s/reincorporación" el 13/5/74 (Fallos, t. 288, p. 392 Rev. La Ley, t. 156, p. 885), cabe acotar, que Soria había intentado impugnar su cesantía como agente de la Dirección General Impositiva, mediante la interposición del recurso que instituye el mentado art. 24 del Estatuto. Habiéndose pronunciado ésta Cámara por la improcedencia de la vía elegida sobre la base de que la ley 16.946 había suspendido las normas de estabilidad y de revisión judicial previstas en el dec.ley 6666/57. Que en virtud de tal fallo, promovió juicio ordinario ante el Juzgado Federal de Tucumán y que llegó a nuestro más alto tribunal en virtud de lo previsto en el inc. 7° del art. 24 del dec.ley 1285/58, modificado por el decretoley 17.116/67. (Ver sentencia de esta sala del 28/9/73, tomo 11, p. 930/931).
6° Que asimismo este tribunal tiene dicho "que cuando el legislador no ha dispuesto una instancia especial, para que se ejerza la revisión judicial de los actos administrativos, deben prevalecer los principios que fundamentan la existencia de las instancias ordinarias. Las instancias especiales, como la que establecen los arts. 24 y siguientes del dec.ley 6666/57, son excepcionales y sólo se las puede usar cuando así lo autoriza expresamente una disposición legal" (conf.: "Marenco, Oscar A. c. Nación Argentina s/dem. conf. adm.", sentencia del 4/10/75).
Por todas estas consideraciones, voto porque se declare la competencia de este tribunal para entender en la presente causa (arts. 24 y 25 del dec.ley 6666/57). Benjamín T. Bavio.
Opinión del Procurador General de la Nación.
En la resolución de fs. 57 la Cámara Federal de Rosario declaró que el conocimiento de este litigio correspondía a la Cámara de Apelaciones en lo Federal y Contenciosoadministrativo de la Capital Federal.
Para así pronunciarse, aquel tribunal consideró que pretensiones como las formuladas en el escrito de fs. 5/6 sólo podrían canalizarse por la vía del art. 24 del dec.ley 6666/57 y, por lo mismo, entendió que encuadraba en dicha norma lo allí peticionado.
No comparto tal punto de vista puesto que, si bien los términos de ese escrito no son claros, nunca pudo dársele el alcance indicado habida cuenta de que fue presentado en sede judicial y no ante la autoridad administrativa, como exige al art. 25 de dicho decretoley.
En segundo término, porque de acuerdo con lo decidido por V. E. en Fallos, t. 288, p. 392 (Rev. La Ley, t. 156, p. 885), en una cuestión sustancialmente idéntica a la presente, la reincorporación e indemnización que el actor persigue puedan demandarse ante los jueces nacionales a través de juicio ordinario.
Por último, debe tenerse presente que en las resoluciones sobre competencia debe estarse al derecho en que la demandante funda su acción y al tipo de proceso elegido por ella para sustanciarla, sin que quepa adelantar, en tales oportunidades, decisiones que hacen a la procedencia del reclamo.
Pienso, en consecuencia, que corresponde dirimir esta contienda declarando que el Juez Federal a cargo del Juzgado 1 de la Ciudad de Santa Fe debe seguir conociendo el presente litigio. Julio 27 de 1976. Oscar Freire Romero.
Buenos Aires, setiembre 28 de 1976.
Considerando: 1° Que planteada demanda ante el Juez Federal de Santa Fe, para que se revoque la exoneración del actor, decretada por la Junta Nacional de Granos y/o el Gobierno nacional, la Cámara Federal de dicha Provincia declaró la incompetencia de dicho magistrado, decisión en virtud de la cual los autos pasaron a la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contenciosoadministrativo de esta Capital, cuya sala 2ª, se pronunció por su incompetencia, llegando entonces la causa a esta Corte para resolver la contienda negativa planteada.
2° Que el dec.ley 6666/57, Estatuto del Personal Civil de la Administración Pública Nacional, regula las relaciones entre ésta y sus dependientes, estableciendo su art. 24, frente a actos de tal magnitud como la exoneración o cesantía del agente, la posibilidad de que el afectado recurra de tales medidas para ante la "Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo de la Capital Federal", estableciendo, al efecto, plazo para la articulación de dicho remedio, procedimiento que debe seguirse, reserva del cargo hasta el agotamiento de tales recursos y mecánica de reincorporación, en su caso (arts. 25 a 28).
3° Que tal sistema, es indicativo del propósito legal de establecer un medio específico de control judicial, asignándolo al Tribunal especializado en la materia.
4° Que la norma presupone para ello el agotamiento previo de los recursos administrativos pertinentes por parte del afectado situación que no es otra que la de autos, de modo tal que, cualquiera sea su domicilio o lugar de desempeño, ha llegado con su cuestionamiento a requerir la intervención de la máxima autoridad jerárquica, en la sede mencionada en el considerando anterior.
5° Que el término "podrá", utilizado por el art. 24 del ordenamiento analizado, no importa consagrar la facultad del afectado para elegir vía u órgano judicial en busca de protección de sus derechos, en apartamiento de las previsiones de tales dispositivos (v. voto en disidencia de los doctores Aberastury y Zavala Rodríguez, en Fallos, t. 262, p. 73 Rev. La Ley, t. 120, p. 951, fallo 12.850S) sino autorizarle dentro de la técnica legislativa regulatoria de la relación de empleo público y el orden disciplinario implícito en ella, a dejar la esfera administrativa para pasar a la judicial, reservándose la ley el señalamiento del tribunal competente.
6° Que por otra parte, tal señalamiento aparece ajustado no sólo a la materia en cuestión, sino también el propósito de preservar el orden y la organización jerárquico administrativa, sin desmerecer los derechos del afectado.
7° Que la atribución de competencia resultante de ordenamientos de carácter general como lo es el art. 2°, inc. 6° de la ley 48, debe ceder frente a dispositivos que como el aquí considerado, formulan una regla específica en la materia. Por otra parte, no resultan decisivas disposiciones que, como el art. 5°, inc. 3° del Cód. Procesal, tienen en cuenta básicamente supuestos de derecho común.
8° Que resulta claro que el actor no hizo sino intentar el remedio previsto en el art. 24 del dec.ley 6666/57, pero reemplazando el órgano jurisdiccional destinatario del mismo, razón por la que no procede referir en el presente cuestiones que hagan a la procedencia de otras acciones intentadas sobre bases o fundamentos diversos de aquéllos que informan este juicio.
Por los fundamentos expuestos y oído el Procurador Fiscal, se declara que la Cámara de Apelaciones en lo Federal y Contenciosoadministrativo de la Capital Federal, a través de la sala interviniente, es la competencia en el caso, remitiéndosele los autos, con comunicación al Juez Federal de Santa Fe por intermedio de la Cámara Federal de Apelaciones de esa Provincia. Horacio H. Heredia. Adolfo R. Gabrielli. Federico Videla Escalada. Abelardo F. Rossi.
