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Transportadores de Caudales Zubdesa, S. A. c. Empresa Ferrocarriles Argentinos


Transportadores de Caudales Zubdesa, S. A. c. Empresa Ferrocarriles Argentinos

Buenos Aires, febrero 5 de 1985.
Cuestión: "Es apelable la sentencia de 1ª instancia sobre la existencia o no de mora en la Administración, en los amparos regulados por el art. 28 de la ley 19.549, reformada por la ley 21.666".
Por la afirmativa los doctores Hutchinson, Galli, González Arzac, Pinzón, Barletta y Tonelli.
Atento a lo dispuesto por el art. 298 del Cód. Procesal en lo Civil y Comercial, la mayoría fundamenta su voto.
Considerando: En el primitivo régimen de amparo por mora, establecido por el art. 28 de la ley 19.549, la decisión del juez en primera instancia era apelable cualquiera fuera sus sentido. La reforma introducida por la ley 21.686 a dicho instituto ­que, por lo demás, no resultó sustancial­ dio lugar a dificultades de interpretación, en lo que hace a la posibilidad o no de apelar la decisión final del juez en el amparo por mora, por cuanto no existen coincidencias entre lo que expresa el mensaje de elevación del proyecto ­suscripto por el Ministro de Justicia y al texto legal.
Alguna doctrina adhirió a la tesis de la apelabilidad (confr. Creo Bay, "La reforma introducida al amparo por mora de la Administración. Necesidad de una regulación integral del instituto". Rev. LA LEY, t. 1978­D, p. 1202; Sagüés, "Ley de amparo", p. 446; Díez, "Derecho procesal administrativo" ps. 385/386), otra se pronunció por la negativa (conf. Pearson, ¿Es apelable o inapelable la sentencia final del amparo, por mora de la Administración Pública Nacional?, Rev. LA LEY, t. 1979­B, p. 487). La entonces Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contencioso Administrativo en pleno, resolvió, en la causa "Esperanza, Dominga Encarnación c. E. N. T. E. L. s/amparo por mora, por 11 votos contra 10 que la decisión final en 1ª instancia era inapelable (Rev. LA LEY, t. 1981­A, p. 180; J. A., t. 1981­1, p. 510).
Ante la nueva estructura y composición de esta Cámara corresponde fijar la doctrina respecto al tema que nos convoca y en relación con él cabe reiterar las posiciones ya fijadas por la que fue minoría en dicho plenario, y en especial:
a) Que de la simple lectura del art. 28 de la ley surge que la inapelabilidad se ha previsto sólo en lo que hace a la resolución inicial del juez sobre la procedencia formal de la solicitud de am­paro y al requerimiento a la autoridad administrativa del informe "sobre las causas de la demora aducida";
b) Que en consecuencia con ello, debe destacarse, como lo ha reiterado de innúmeras oportunidades la Corte Suprema, que la primera fuente de interpretación es la letra de la ley (Fallos, t. 299, p. 167, t. 300, p. 687; t. 301, p. 958, ­Rev. LA LEY, t. 1978­B, p. 306; Rep. LA LEY, t. XLI, J­Z, p. 1899, sum. 35; t. XLI, J­Z, p. 1899, sum. 42­ entre muchos) y no es conveniente apartarse de ella, cuando la norma es sumamente clara y su interpretación no genera duda alguna.
c) Que el Mensaje de elevación es autocontradictorio pues afirma que la inapelabilidad encontraría fundamento en "una jurisprudencia judicial" que no menciona. El estudio de esa jurisprudencia ­que no proviene de este tribunal­ podría eventualmente, demostrar que el error no está en el texto de la ley sino en la nota de elevación;
d) Que "resolver lo pertinente acerca de la mora librando la orden, si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca", es lo que el juez debe resolver ineludiblemente cuando decide, ya sea que tal decisión la dicte habiendo requerido o no informe a la autoridad administrativa.
e) Que cabe agregar que la solución que se propugna resulta congruente con la que suda, como principio liminar, en nuestro ordenamiento procesal (arts. 242 y conc., Cód. Procesal), y con la que se aplica en situaciones significativamente análogas a este procedimiento sumarísimo (arts. 15, ley 16.986 y 498, inc. 5º, Cód. Procesal).
f) Que esta conclusión conduce a un resultado más valioso en tanto permite que un Tribunal de Alzada pueda revisar lo decidido por un juez en 1ª instancia. En esta etapa de nuestra organización judicial, la doble instancia resulta un sistema que conviene preservar como garantía de una mejor administración de justicia al permitir una mayor amplitud de defensa, sin menoscabo de la, celeridad que debe imperar en el especial procedimiento del amparo por mora.
Todo lo expuesto nos lleva a votar por la afirmativa la cuestión propuesta.
Por la negativa los doctores Pico, Mordeglia, Esteves y Miguens dijeron:
Que mantienen la postura asumida en el plenario de fecha 25 de noviembre de 1980 en la causa "Esperanza, Dominga c. ENTel." de la entonces Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contencioso Administrativo.
Allí, adhiriendo al voto del entonces integrante del tribunal doctor Meehan dijeron:
1º ­ Que de la simple lectura del artículo de referencia (art. 28 ley 19.549 reformada por ley 21.686), surgiría que la inapelabilidad que ha previsto sólo se refiere a la resolución inicial del juez sobre la procedencia formal de la solicitud de amparo y al requerimiento a la autoridad administrativa de un informe "sobre las causas de la demora aducida". Consecuentemente, la decisión final de aquél, librando o no orden de pronto despacho, por aplicación supletoria del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (art. 111, dec. 1759/72) sería apelable.
2º ­ Que pese a lo antes expuesto resulta necesario precisar el verdadero sentido y alcance del dispositivo de que se trata, dada la evidente contradicción que surgiría entre lo literalmente expresado por éste y lo que habría sido la clara intención del legislador al sancionarla; y asimismo, habida cuenta que la admisión de la apelabilidad del pronunciamiento final del juez podría considerarse como incompatible con la naturaleza y fines del instituto en análisis.
3º ­ Que mediante el procedimiento que consagra el art. 28 ley 19.549 se pretende otorgar a los administrados un medio idóneo para que en los casos en que fueren parte en una causa administrativa, puedan obligar a la administración a que decida expresamente sobre sus pretensiones, haciendo efectivo un deber de ésta que se corresponde con el derecho de aquéllos a una decisión fundada (art. 1, inc. f, apart. 3, ley 19.549).
4º ­ Que si se tiene presente que, en estos casos, la decisión final del juez sólo se limita a librar o no una orden de pronto despacho, o sea, que en ningún caso se expide sobre el fondo de la cuestión que motiva laos actuaciones administrativas, resulta claro que hace a la naturaleza del procedimiento que tal decisión puede causar ejecutoria a la mayor brevedad posible, contra lo que sin duda conspiraría su apelabilidad. Seguramente que lo que se trata de obtener, es decir, un pronunciamiento de la Administración dentro de un término que no se aparte razonablemente de lo previsto por la ley, se vería malogrado si se permitiese que la cuestión se debatiera en una doble instancia judicial.
5º ­ Que por ello resulta plenamente justificable que al modificarse el art. 28 de la ley 19.549, por la 21.686 en la Exposición de Motivos que acompañó el proyecto se haya consignado expresamente al respecto que: "En el art. 28, recogiendo una jurisprudencia judicial, se ha previsto que la solicitud de que se libre una orden judicial de pronto despacho deberá ser resuelta siempre por el juez, es decir, el juez de Primera Instancia o tribunal equivalente, cuya decisión se declara asimismo inapelable".
6º ­ Que el haberse incluido la previsión sobre inapelabilidad en medio del artículo y no al final, como hubiere correspondido, aparece entonces como un evidente error material de redacción que resulta explicable si se tiene presente que para reformarlo se trabajó sobre su texto original y tratándose sólo de modificarlo a fin de transformar en optativo el pedido de informes que antes era obligatorio y de prever la inapelabilidad, con lo que sólo se reformó el párr. 3 del artículo para lograr lo primero y se agregó seguidamente como nuevo párrafo lo referido a la inapelabilidad. Es decir, que inadvertidamente se unieron los dos aspectos sobre los que versaba la reforma, cuando debieron haber sido consignados separadamente, uno en medio del dispositivo y el otro al final.
7º ­ Que por lo demás, cabe admitir que la decisión inicial del juez considerando formalmente procedente la petición, y requiriendo informes a la autoridad administrativa, por su contenido y efectos, en principio será siempre inapelable, por lo que consignarlo expresamente resultaría superfluo.
8º ­ Que en conclusión, ateniéndose a las circunstancias y al espíritu que rodearon la modificación del art. 28 de la ley 19.549, que aparecen claramente reflejadas por la voluntad del legislador, corresponde interpretar que lo que en realidad se ha establecido es la inapelabilidad de la decisión final del juez de 1ª instan­ cia.
En virtud del resultado que instruye la votación de fs. 92 y de conformidad con las fundamentaciones precedentes se establece la siguiente doctrina legal: Es apelable la sentencia de primera instancia sobre la existencia o no de mora de la Administración, en los amparos regulados por el art. 28 de la ley 19.549 reformada por la ley 21.686.
El doctor Muñoz no suscribe la presente por haberse integrado al tribunal con poste rioridad a la votación de fs. 92. ­ Roberto M. Mordeglia. ­ Rafael M. González Arzac. ­ Jorge N. Pinto. ­ Oscar E. Barletta. ­ Ideler S. Tonelli. ­ Teobaldo A. Esteves. ­ Valerio R. Pico. ­ Guillermo P. Galli. ­ Pedro A. Miguens. ­ Tomás Hutchinson.

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