Martella María Silvia c. Estado Nacional (Ministerio de Justicia).
Sumarios:
1.- Que de lo expuesto surge que el sistema de consulta y exhibición de Declaraciones Juradas Patrimoniales Integrales restringe el acceso de terceros a la información allí volcada tan solo en relación a los datos que califica y enumera como pasibles de reserva, por lo que confrontados los formularios de declaración con la legislación resulta un equivoco entender que el formulario tanto el previsto en el decreto 164/99 corno el que exhibe la Resol. 1000/00 no responde a las previsiones contenidas en las normas involucradas.
Buenos Aires, 6 de abril de 2001.
Y VISTO: el recurso de apelación deducido contra la decisión de fs. 82/86vta.
CONSIDERANDO:
1.- Que la pretensión de los actores en punto a que se ordene al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos asegurar la confidencialidad de los datos contenidos en la declaración jurada patrimonial presentada ante esa dependencia y evitar su conocimiento por terceros sin su consentimiento o sin autorización expresa emanada de autoridad judicial o administrativa con causa concreta, fue admitida parcialmente por el Señor Magistrado de Primera Instancia con costas en el orden causado, en tanto dispuso, respecto de la declaración presentada por la coactora María Silvia Martella, que se “le otorgue a los datos contenidos en los apartados III, IV y y de la citada declaración jurada patrimonial integral prevista en el decreto 164/990 bien en el apartado 4 del Anexo II de la Resolución MJDDHH N° 1000/00 referido a la Declaración Jurada Patrimonial y Financiera de Carácter Público, el régimen y tratamiento previstos en los arts. 18 y 19 dEL decreto 164/99”.
II Que para así entender y en lo que aquí interesa, consideró que el análisis de la legalidad y razonabilidad del sistema de consulta y exhibición del contenido de las declaraciones juradas integrales establecido en la segunda parte del art. 10 de la ley 25.188, impone su interpretación integral conjuntamente con las normas Contenidas en los Arts.15, 18 y 19 del decreto 164/99, su modificatorio decreto 8 y resolución 1000/00 del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (advierte que el citado art. 15 fue derogado). En este sentido, señaló, que el carácter público de la declaración jurada patrimonial integral y la posibilidad de su consulta, consagrados en el art. 15 del decreto 164/99 así corno en la normativa actual, no aparece en principio como violatorio de los derechos de intimidad y seguridad del declarante, “en tanto y en cuanto la publicidad que se obtendrá previo cumplimiento de los recaudos previstos por el art. 11 de la ley 25.188 está referida a datos de orden general del declarante y su grupo conviviente; mientras que la información concerniente al domicilio, y detalle de la composición, monto y ubicación de su patrimonio se encuentra al margen de tal publicidad y su exhibición sometida a reglas y recaudos que garantizan su confidencialidad y exhibición por orden de autoridad judicial o administrativa competente, en caso concreto, con lo que en este aspecto no se advierte agravio constitucional alguno” (pto. II, in fine, fs. 85
Inmediatamente, sin embargo, agregó el Sr. Magistrado que la observación detenida del formulario de la declaración jurada, particularmente los capítulos contenidos en aquella parte no incluida en el anexo reservado (y. Anexo II - Declaración Jurada Patrimonial y Financiera de Carácter Público-) permite advertir una “fractura o inconsecuencia” con relación a la información clasificada comp extinta publicidad, toda vez que se han incluido análogos datos en la parte general de la declaración jurada no sometida a reserva. Así, los apartados 111 (Detalle de los Bienes), IV (Detalle de los Créditos y Deudas) y V (Detalle de los Ingresos) de la primera parte de la Declaración Jurada prevista en el decreto 164/99 como el punto 4 del Anexo II de la Resolución MJDH 1000/00, contienen análoga información a la incluida en el Anexo Reservado, “sin que justifique aquella inclusión el hecho que no contenga requerimiento a acerca de bancos o entidades depositarias o números de cuenta, puesto que en definitiva se trata de la misma información por su naturaleza y contenido (detalle y ubicación de los bienes muebles e inmuebles, detalle de títulos, acciones o valores, monto y naturaleza de las cuentas de depósitos bancarios, detalles de créditos y deudas, localización y domicilio de lugares de trabajo del grupo familiar conviviente e ingresos por tal actividad, ingresos derivados de relaciones contractuales), que aquella que la propia normativa considerada susceptible y digna de reserva” Por lo tanto considero que “es obvio que los restantes datos contenidos en los apartados referidos y que se encuentran expuestos al sistema de publicidad a simple requerimiento de terceros (art. 11 ley 25 188), conciernen por un lado (a) aspectos propios del derecho a la intimidad de los declarantes, y por el otro, resultan por demás suficientes para permitir el uso abusivo, indiscriminado o aún delictivo de tal información por terceros, exponiendo así de manera concreta al declarante, ser víctima o destinatario de delitos o maniobras sólo susceptibies de ser perpetradas con el acceso a tal información; y claro está, sin que la amenaza de sanciones, contenida en el art. 11 de la mencionada ley otorgue protección suficiente frente al uso abusivo o con fines delictivos de los datos en cuestión, pues en este ámbito ha de efectuarse el análisis y valoración de las consecuencias de un determinada situación, con un razonable criterio de realidad antes que con abstracciones y parámetros ideales”. Que “desde este punto de vista, parece claro que la inconsecuencia o incongruencia puesta de manifiesto en la aludida instrumentación de las declaraciones juradas, es susceptible de generar un agravio concreto y actual a los derechos de privacidad y seguridad de los amparistas, en tanto la inclusión de dicha información en anexos no reservados permite su exposición, a simple requerimiento de cualquier interesado, aun cuando para ello deba cumplir meros recaudos de orden administrativo (tales como los contenidos ene! art. 11, segunda parte, de la ley cit.)”. En virtud de ello, concluyó que correspondía resguardar las apuntadas prerrogativas de rango constitucional, máxime cuando “la adecuada y suficiente protección de los mencionados derechos en modo alguno conspira contra la publicidad buscada en la normativa analizada, y menos aún contra el eficiente control de la ética en la función pública, por todo lo cual es factible compatibilizar los valores jurídicos involucrados en el presente litigio, salvaguardando la legalidad y vigencia de las normas aplicables”.
III.- Que las quejas de la demandada giran en torno a que: a) no puede predicarse que exista contradicción alguna entre la normativa y su- reglamentación, puesto que es perfectamente razonable diferenciar entre datos económicos de carácter general -como los contenidos en los ap. UI, 1V y V del formulario aprobado por dto. 164/99 (que son exigidos por el art. 6 de la ley 25.1 88)- y detalles específicos sobre la ubicación exacta de propiedades, o números de cuenta bancarias o toda información relativa a tarjetas de créditos, que sí gozan de protección,: puesto que están reservados o exentos de publicidad (art. 18 y 19 dto. 164/99). Diferencia, continúa, que está justificada en aras a cumplir con el mandato legal de la ley 25.188 al mismo tiempo de resguardar información que pueda ser objeto de utilización indebida por parte de terceros. Apunta que argumentar que media un agravio concreto y actual a los derechos de privacidad y seguridad, no se compadece con la realidad, ni con las constancias de la causa, ni con la letra de la norma vigente, ni con los fines que inspiraron las políticas de publicidad; que el derecho a la intimidad queda debidamente resguardado a través del mecanismo especial que protege los datos que figuran en el anexo reservado, el cual tiene un nivel de acceso sumamente restringido (conf., art. 19 del decreto 164/99); b) quien sí se contradijo es el Sr. Juez en la medida en que sostuvo que el funcionamiento y operatividad del sistema “aparece razonable, justificada y proporcionada a los fines previsto por la ley, máxime cuando se toma como pauta de valoración la distinción que el propio decreto efectúa en su articulado y que -en principio-, resulta del modelo de formulario obrante a continuación, particularmente en cuanto se refiere a la existencia de un Anexo Reservado, en cuyos cinco apartados o items, deberán volcarse los datos del declarante, su domicilio, grupo familiar conviviente, y la composición del patrimonio con detalle de los bienes, su ubicación y valor” para luego aseverar que existe una “irreductible contradicción e inconsecuencia en el sistema así implementado” que genera agravios a los derechos a la intimidad y seguridad de los actores. Recuerda que no hay derechos absolutos y que éstos se encuentran sujetos a una reglamentación razonable; e) ni siquiera la ley 25.326 de Protección de Datos Personales, que justamente pretende garantizar el derecho al honor y a la intimidad de las personas así como el acceso a la información que sobre las mismas se registre (conf. art. 1°), al definir los datos sensibles que gozan de protección especial, incluye a la información económico financiera, por lo que lo decidido importa una exceso en la protección y una interpretación desbordada del derecho a la intimidad; d) la posible violación al derecho a la seguridad de los actores, constituye una afirmación meramente dogmática, sin sustento en la calidad, que la actora ni siquiera pudo probar en su demanda. Lo cierto es que sin el domicilio de los inmuebles no se podrían cometer hurtos o robos; sin los números de cuenta bancaria, nombre y sucursal del banco, o toda información referida a tarjetas de crédito (n° y emisora de la misma), es imposible -arguye la demandada- cometer delitos contra la propiedad, tales como una estafa. “El solo hecho de saber, por ejemplo, cuánto dinero tiene un funcionario en una caja de ahorro, o que posee tres inmuebles de determinado valor, o que tiene ingresos por el ejercicio de otra actividad, o que tiene un crédito o una deuda..., no lo hace ni más ni menos vulnerable que al resto de las personas, como sujeto pasible de sufrir la comisión de delitos” Siguiendo la linea de pensamiento del Magistrado, esgrime que “a fin de proteger el derecho a la seguridad de manera extrema, se deja de lado el - derecho al acceso de información de la ciudadanía sobre el patrimonio de lo funcionarios públicos, con una desequilibrante afirmación de los intereses privados con mengua de los de la colectividad y en detrimento de los principios que inspiran al sistema de gobierno”; e) de quedar firme el pronunciamiento sería imposible dar- cumplimiento con el control eficiente de la ética de la función pública, en tanto se dejaría afuera del conocimiento público el aspecto central de las declaraciones jurada patrimoniales (sólo subsistirían con el referido carácter del formulario del decreto 164/99 el apartado 1 sobre datos personales del funcionario, el apartado II sobre datos del cónyuge e hijos, el apartado VI sobre cargos honorarios y un apartado residual sobre observaciones; confr., asimismo, los apartados 1, 2, 3, 5 y 6 del Anexo II de la Resol. 1000/00); 1) los fines tenidos en cuenta por el legislador al establecer el sistema público de Declaraciones Juradas Patrimoniales Integrales, como ser: 1) mejorar el control : ciudadano y de la propia Administración, de la evolución patrimonial de sus - funcionarios públicos; 2) detectar posibles casos de conflicto de intereses, en los términos del cap. V de la ley 25.1 88, a fin de evitar que el interés particular afecteta realización del fin público al que debe estar destinada la actividad del Estado y 3) promover una mayor credibilidad y confianza pública en los funcionarios y en. el gobierno en general, no podrían cumplirse. Y ello por cuanto respecto del primero, a reservarse los datos conforme las pautas del art. 19 se restringiría enormemente la capacidad operativa del sistema; del citado en segundo término, no se podría constatar la existencia de conflicto de intereses o lo establecido en el art. 25 de la ley 25.164 según el cual el funcionario no puede tener más de un cargo remunerado en la Administración Pública Nacional, u otro en el ámbito provincial o municipal y, finalmente, en lo que al enunciado en último lugar corresponde, no se ayudaría a :restablecer la confianza pública en los funcionarios; g) la decisión, habiendo el Estado T ajustado su conducta al mandato contenido en los arts. 28 y 99 inc. 2 de la Constitución Nacional, traduce una injustificada invasión de las facultades del Poder Ejecutivo Nacional para reglamentar su propio régimen de presentación y publicidad de declaraciones juradas patrimoniales que implica una violación al principio repubIicano de gobierno y h) no fue cuestionada la constitucionalidad de las normas involucrada lo que imposibilita declarar su invalidez.
IV.- Que, corno punto de partida, corresponde recordar las previsiones de la normativa en cuestión. En primer término, la Ley de Etica de la Función Pública n° 25.188 establece en su art. 6° que: “La declaración jurada deberá contener una nómina detallada de todos los bienes, propios del declarante, propios de su cónyuge, tos que integren la sociedad conyugal, los del conviviente, los que integren en su caso la sociedad de hecho y los de sus hijos menores, en el país o en el-extranjero. En especial se detallarán los que se indican a continuación: a) Bienes inmuebles, y las mejoras que se hayan realizado sobre dichos inmuebles; b) Bienes muebles registrables; e) Otros bienes muebles, determinando su valor en conjunto.”En caso de que uno de ellos supere la suma de cinco mil pesos ($5.000) deberá ser individualizado; d) Capital invertido en títulos, acciones y demás valores cotizables o no en bolsa, o en explo taciones personales o societarias; e) Monto de los depósitos en bancos u otras entidades financieras, de ahorro y provisionales, nacionales o extranjeras, tenencias de dinero en efectivo en moneda nacional o extranjera. En sobre cerrado y lacrado deberá indicarse el nombre del banco o entidad financiera de que se trate y los números de las cuentas corrientes, de cajas de ahorro, cajas de seguridad y tarjetas de crédito y las extensiones qúe posea. Dicho sobre será reservado y sólo deberá sera entregado a requerimiento de la autoridad señalada en el artículo 19 (Comisión Nacional de Etica Pública) o de autoridad judicial; O Créditos y deudas hipotecarias, prcndarias o comunes; g) Ingresos y egresos anuales derivados del trabajo en relación de dependencia o del ejercicio de actividades independientes y profesionales; h) Ingresos y egresos anuales derivados de rentas o de sistemas previsionales., Si el obligado a presentar la declaración jurada estuviese inscripta en el régimen de impuesto a las ganancias o sobre bienes personales no incorporados al proceso económico deberá acompañar también la última presentación que hubiese realizado ante la Dirección General Impositiva; i) En el caso de los incisos a), b), e) y d), del presente artículo, deberá consignarse además el valor y la fecha de adquisición, y el origen de los fondos aplicables a cada adquisición.” Dispone en el segundo párrafo del art. 10° que: “En cualquier tiempo toda persona podrá consultar y obtener copia de las declaraciones juradas presentadas con la debida intervención del organismo que las haya registrado y depositado, previa presentación de una solicitud escrita en la que se indique: a) Nombre y apellido, documento, ocupación y domicilio del solicitante, b) Nombre y domicilio de cualquier otra persona u organización en nombre de la cual se solicita la declaración; e) El objeto que motiva la petición y el destino que se dará al informe; y d) La declaración de que el solicitan-te tiene conocimiento del contenido del artículo 11 de esta ley referente al uso indebido de la declaración jurada y la sanción prevista para quien la solicite y le dé un uso ilegal”.
En segundo término, el decreto 164/99 -reglamentario de la ley 25.188- que en su art. 18 expresa: “Estará exenta de publicidad la información contenida en la declaración jurada patrimonial integral relativa a: a) El nombre del banco o entidad financiera en que tuviese depósito de dinero; b) Los números de las cuentas corrientes, de cajas de ahorro, cajas de seguridad y tarjetas de crédito y sus— extensiones; c) Las declaraciones juradas sobre impuesto a las ganancias o bienes personales no incorporados al proceso económico; d) La ubicación detallada de los bienes inmuebles; e) Los datos de individualización o matrícula de los bienes muebles registrables; f) Cualquier otra limitación establecida por las leyes” agregando en el art. 19 que “La información prevista en el artículo anterior sólo podrá ser entregada a requerimiento de autoridad judicial o de la Comisión Nacional de Etica Pública. Podrá ser consultada por el Fiscal de Control Administrativo por decisión fundada del Ministro de Justicia y Derechos Humanos. En este supuesto se deberá comunicar esta circunstancia al funcionario de que se trate”.
Finalmente, la Resolución 1000/2000 del Ministerio de Justicia y Derecho Humanos que en su art.16 acota que “El contenido de la declaración Patrimonial Integral de carácter público de los funcionarios enumerados en el art. 50 de la presente podrá ser consultado en la OFICINA ANTICORRUPCION del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, de acuerdo con las condiciones establecidas en citado art. 10 de la Ley n° 25.188. El Fiscal de Control Administrativo o el funcionario de la OFICINA ANTICORRUPCION del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS que designe, será responsable de otorgar las autorizaciones a los pedidos de consulta ...“.
V.- Que de lo expuesto surge que el sistema de consulta y exhibición de Declaraciones Juradas Patrimoniales Integrales restringe el acceso de terceros a la información allí volcada tan solo en relación a los datos que califica y enumera como pasibles de reserva, por lo que confrontados los formularios de declaración con la legislación resulta un equivoco entender que el formulario tanto el previsto en el decreto 164/99 corno el que exhibe la Resol. 1000/00 no responde a las previsiones contenidas en las normas involucradas. En virtud de ello, sólo podría hacerse lugar a la demanda deducida de declararse inconstitucional el art. 10 de la ley 25.188 y sus normas consecuentes.
Que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal constituye un acto de suma gravedad institucional (Fallos 301:962;322:1349, entre otros), y se trata de la última ratio del orden jurídico (Fallos 315:923; 316:779, entre otros).
Que del examen del requerimiento de inconstitucionalidad formulado no surgen motivaciones que le otorguen basamento una descalificación del régimen de la Ley 25.1881 impugnado no se instaura una publicidad sin condicionamiento de las declaraciones juradas de los accionantes, atento los requisitos que se deben cumplimentar (art. 10 ley 25.188; artículos 1 5 -hoy derogado-, 17, 18 y 19 y 19 Dec. 164/99) y las restricciones a la información patrimonial sensible y personal (art. 6 inc. e) última parte de la ley 25.188; art. 18 64/99) que evitan la conculcación alegada de garantías constitucionales, al menos en la forma explicitada en la presentación de autos.
Cabe agregar a ello que derecho a la intimidad, como cualquier otro derecho, no es absoluto, pues un interés superior que en este caso se traduce en un contralor eficaz de la gestión de los funcionarios públicos legitima la restricción legal vigente, .Sin embargo, corresponde advertir que es menester efectuar un control estricto del sistema e autorizaciones a los pedidos de con cuya responsabilidad recae en el Fiscal de Control Administrativo (y. art. 16 de la Res.. 164/99 hoy derogado- y art. 16 de la Resolución -vigente-), pues entre los requisitos que se exigen se encuentra el objeto que motiva la petición y el destino que se dará al informe (inc., c art., 10 ley 25.188), y ello obliga a una fundamentación del peticionante y a una concreta evaluación del funcionario autorizante como en su caso lo ha interpretado nuestro Alto Tribunal.
En mérito a lo expuesto, SE RESUELVE: Revocar la decisión apelada y, por lo tanto, rechazar la acción de habeas data intentada, con costas en ambas instancias por su orden a naturaleza, novedad y dificultad de la cuestión. Regístrese, notifíquese y devuélvase. PABLO GALLEGOS FEDRIANI.- LUIA CESAR OTERO.- CARLOS MANUEL GRECCO.
