TRIBUNAL: Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS)
FECHA: 1962/02/16
PARTES: Acuña Hnos. y Cía., S. R. L. c. Provincia de Santiago del Estero.
Buenos Aires, febrero 16 de 1962. Se presenta el doctor Aurelio S. Acuña, como sociogerente con uso de la firma social de Acuña Hnos. y Cía., S. R. L., y manifiesta:
Que viene a demandar a la Prov. de Santiago del Estero a fin de que se la condene a expropiar el ganado vacuno, perteneciente a aquella compañía, que se encuentra en el establecimiento ganadero llamado "Campo Rico", sito en el distrito Linacho, departamento Mitre, de la mencionada provincia.
Que la compañía que representa se dedica a la cría y explotación de ganado vacuno en la estancia de su propiedad.
Que, en el mes de diciembre de 1958, el Poder Ejecutivo de Santiago del Estero dictó varios decretos por los que dispuso declarar de utilidad pública y sujeto a expropiación todo el ganado vacuno existente en territorio provincial. Asimismo, adoptó otras medidas restrictivas, tales como "intervenir todas las existencias de ganado vacuno hasta la total normalización del abastecimiento de carne a la población" y "fijar el precio de kilogramo vivo de carne vacuna".
Que, con tal motivo, la actora solicitó de su abogado que planteara, ante el Poder Ejecutivo local, la inconstitucionalidad de los referidos decretos y reclamara autorización para sacar de la provincia 200 novillos, vendidos a un tercero, que debían ser entregados en Córdoba. A raíz de esta petición se formó expediente administrativo que no ha sido resuelto al tiempo de promoverse la demanda, lo que en verdad importa una "disimulada negativa".
Que es público y notorio que en Santiago del Estero se han impartido severas instrucciones a la policía, a fin de impedir la salida de tropas de ganado de esa provincia.
Que los actos administrativos de referencia adolecen de clara invalidez, en tanto y en cuanto violan el derecho de propiedad, así como el de trabajar y ejercer industria lícita, y desconocen los arts. 9°, 10, 11, 31 y 67, inc. 16 de la Constitución Nacional, además de lo cual causan grave daño económico a una extensa zona del Sudoeste de Santiago del Estero.
Que, no obstante lo expuesto, su propósito no es tachar de inconstitucional el primero de los decretos que impugna, sino pedir que se cumpla, es decir, "que la expropiación se lleve a cabo" de acuerdo con las previsiones de la Constitución Nacional y de la ley 13.264 (ADLA, VIII, 145). A este respecto, solicita la aplicación del art. 16 de esa ley y deja planteada cuestión federal respecto de su art. 28, cuya inconstitucionalidad aduce. Concluye peticionando se condene a la Prov. de Santiago del Estero a la expropiación de todo el ganado vacuno existente en el establecimiento "Campo Rico", con sujeción a las normas de la citada ley 13.264 y especial condenación en costas.
Que, habiendo dictaminado el Procurador General en el sentido de que, para que proceda la competencia originaria de esta Corte, es indispensable acreditar que los componentes de la sociedad demandante son extranjeros o ciudadanos argentinos vecinos de una provincia distinta de la demandada, la actora acompaña el correspondiente certificado de domicilio y, además, amplía la demanda. Afirma que, con motivo del desbordamiento del Río Dulce, la estancia "Campo Rico" ha sido "completamente anegada por las aguas" y responsabiliza a la demandada por los daños que puedan producirse. Añade que, en virtud de la prohibición de trasladar ganado fuera de la provincia, se ha visto obligada a postergar la remisión, a Córdoba, de animales ya vendidos, y que, en consecuencia de ello, deberá soportar el recargo proveniente del aumento de fletes ferroviarios, que estima en $ 10.857,66.
Que, declarada prima facie la competencia originaria de esta Corte, se corre traslado de la demanda, que es contestada por el representante de la Prov. de Santiago del Estero, doctor Benjamín Martínez Echenique, quien aduce:
Que el decreto relativo a la expropiación de animales vacunos, mencionado por la actora, es el serie B 17/58, el cual fue, más tarde, completado por los decretos serie B 1413 (bis), serie B 1439 (bis) y serie B 343.
Que ese conjunto de disposiciones tuvo por único objeto favorecer el bienestar general de la provincia. Las facultades en ejercicio de las cuales los aludidos decretos fueron dictados nacen de las leyes 12.830 y 14.440 (ADLA, VI, I; XVIIIA, 45), como se indica en los fundamentos del decreto serie B 17/58, pero, además, encuentran fundamento en el poder de policía, que es "atributo indelegable de las provincias".
Que entre las disposiciones puestas en vigor por el Poder Ejecutivo local figura el decreto serie B 1413 (bis), por el que se autoriza la salida del 70 % de los animales vacunos, con la reserva del 30 % para consumo interno.
Que la demanda por expropiación "indirecta" debe ser rechazada, debido a que como se reconoce en la demanda la actora continúa ejerciendo sus derechos de propiedad y posesión sobre los animales de que aquí se trata, lo cual supone el incumplimiento de uno de los requisitos cuya observancia es indispensable para que pueda prosperar una demanda de la naturaleza de la promovida en autos.
Que no ha mediado decisión contraria al pedido formulado por la actora para que se le permitiera trasladar animales fuera de la provincia, y no corresponde responsabilizar a ésta por los daños que puedan sobrevenir, pues las medidas impugnadas han sido dispuestas "en ejercicio de sus legítimas facultades".
Que, finalmente, peticiona el rechazo de la demanda y la imposición de costas a la demandante.
Que, a fs. 63/65, se realiza la audiencia fijada por el tribunal de conformidad con el art. 14 de la ley 13.264. La actora reitera sus anteriores manifestaciones y sostiene que, como consecuencia de los actos administrativos preindicados, ha sufrido un nuevo daño, ya que, habiéndole sido imposible dar cumplimiento a un contrato de venta de animales, que debían ser entregados en Córdoba, se ha operado la rescisión del referido contrato, con "pérdida de la seña" recibida. Insiste en el reclamo de indemnización por los daños y perjuicios que dice haber experimentado y, a este respecto, invoca el art. 11 de la ley 13.264 y disposiciones del código civil. Por su parte, el representante de la demandada señala la posibilidad de un avenimiento y, a fin de intentar concretarlo, pide fijación de nueva audiencia, a lo que hace lugar el tribunal, luego de la adhesión de la actora.
Que, a fs. 66/67, continúa la audiencia anteriormente iniciada. El representante de la demandada, después de reiterar las aseveraciones contenidas en el escrito de contestación de la demanda, requiere la ordinarización del juicio, fundándose en la índole de las cuestiones debatidas. La actora, a su turno, expresa que, siempre que el tribunal lo estime pertinente, no se opone a la ordinarización pedida.
Que, en atención a esas circunstancias y no mediando oposición de parte, esta Corte resuelve ordinarizar el juicio y recibirlo a prueba.
Que, a fs. 71, la actora alega, como hecho nuevo, la puesta en vigencia de un decreto provincial, de contenido semejante al de los anteriores, emitido con posterioridad a la demanda. Corrido el pertinente traslado, la contesta el representante de la demandada.
Que con arreglo al auto de fs. 68, se produce la prueba que menciona el certificado de secretaría de fs. 227. A fs. 233/252 y 253/261 se agregan los alegatos de las partes, habiendo dictaminado el Procurador General a fs. 263. A fs. 263 vta. se llama autos para definitiva.
Considerando: 1° Como lo señala el Procurador General a fs. 263, la actora ha limitado sus pretensiones a la indemnización de los daños y perjuicios que dice haber sufrido por acto de la demandada. En tales condiciones, con arreglo a reiterada jurisprudencia, no es cuestionable la competencia de esta Corte para conocer originariamente en la causa.
2° Que el acto del cual, se sostiene, habrían derivado los daños y perjuicios sobre los que versa el litigio, es, fundamentalmente, la prohibición dispuesta por el art. 6° del decreto serie B 17/58 de la Prov. de Santiago del Estero. Este precepto, que tuvo vigencia transitoria, establecía de modo textual: "Las autoridades policiales tomarán de inmediato todas las medidas conducentes a impedir la salida de ganado en pie fuera del territorio provincial, con destino a otra provincia".
3° Que en rigor, el tema central del juicio hállase constituido por la validez de la disposición transcripta, ya que, si bien la actora ha impugnado otras normas contenidas en el referido decreto y en los que posteriormente lo reglamentaron, la verdad es que ellas no guardan relación inmediata con las precisas peticiones formuladas, que son las únicas sobre las cuales ha de recaer el pronunciamiento a dictarse.
4° Que según lo afirma la demandante, la medida prescripta por el citado art. 6° le irrogó los siguientes perjuicios, cuyo resarcimiento reclama concretamente:
a) Con motivo de la prohibición de trasladar ganado fuera de la Prov. de Santiago del Estero, le fue imposible dar cumplimiento al contrato de venta de 200 novillos que había celebrado con Andrés G. Gravero, a quien debía entregar los animales, en la Prov. de Córdoba, antes del 10 de enero de 1959. El incumplimiento trajo como consecuencia la rescisión del contrato, por lo que la actora debió devolver, doblada, la seña de $ 45.000 que había recibido.
b) Además, se vio forzada a postergar el envío de animales vacunos para su venta en otra provincia y esta demora originada en el acto estatal de referencia la obligó a soportar el aumento producido en los fletes ferroviarios con posterioridad al mes de febrero de 1959. Dicho aumento o "recargo" ascendió a $ 11.548,05.
c) Que entre los meses de febrero y julio de 1959, el campo de propiedad de Acuña Hnos. y Cía., S. R. L., sito en la Prov. de Santiago del Estero, fue inundado por las aguas provenientes del desbordamiento del Río Dulce. Tal hecho provocó la muerte de numerosos animales vacunos que allí se encontraban y que, a raíz de la prohibición "sub examine", no pudieron ser trasladados a otro establecimiento no inundado que la actora posee a tres leguas de distancia, en la Prov. de Córdoba. Ello le ocasionó pérdidas valuables en $ 210.000.
5° Que en atención a la índole de las cuestiones sometidas a decisión del tribunal, corresponde examinar, ante todo, si la responsabilidad indemnizatoria del Estado provincial puede surgir o no tratándose de situaciones jurídicas como la presente.
6° Que en tal sentido, interesa destacar que la medida objetada fue resuelta con carácter transitorio y tuvo por objeto "regularizar el abasto" ante la "escasez de carne" causada por "maniobras alcistas". A lo que debe añadirse que, para justificarla, el Poder Ejecutivo local invocó, expresa y únicamente, las facultades que, a su juicio, le eran reconocidas por las leyes nacionales 12.830 y 14.440 (consids. 2° y 3° del decreto serie B 17/58).
7° Que tal invocación no alcanza a convalidar la conducta de la demandada ni le otorga legitimidad. Porque sí, como se sostiene, el presente caso ha de considerarse regido por las leyes 12.830 y 14.440, resulta incuestionablemente la existencia de la transgresión que la actora denuncia. En efecto, de acuerdo con el art. 3° de la primera de esas leyes, las únicas atribuciones que los "gobiernos de provincia" poseen en orden a la materia de que aquí se trata aparte la de fijar precios máximos y/o mínimos en determinadas circunstancias y cualquiera fuese la legitimidad o ilegitimidad de ella son las enumeradas por el art. 2°, inc. i) y j), de la misma ley, entre las cuales ciertamente no figura la de disponer prohibiciones como la cuestionada en la causa.
8° Que, en consecuencia, de las propias manifestaciones de la autoridad local, expresadas en los fundamentos del decreto respectivo, se desprende que el acto del cual habrían derivado los perjuicios alegados adolece de invalidez, en tanto y en cuanto fue dictado fuera del marco de las atribuciones legales en que se pretende fundarlo.
9° Que tampoco es atendible el argumento que la demandada expone a fs. 54 y sigts. y 255 vta., según el cual su comportamiento sería válido, de todos modos, por no haber significado sino el ejercicio del poder de policía que a las provincias reconocen los arts. 104 y 107 de la Constitución Nacional.
10. Que desde este punto de vista, es sabido que una de las preocupaciones más hondas que tuvieron los constituyentes, justificada por las circunstancias históricas que procedieron a la reunión del Congreso de 1853, fue lograr que la Argentina existiese como entidad unificada. A este fin, era preciso que las provincias saliesen del estado de aislamiento en que habían vivido, esto es, dejasen de ser "potencias independientes" (Fallos, t. 178, p. 9 [Rev. LA LEY, t. 6, p. 989, fallo 2643], p. 22), entregadas a la defensa, a veces cruenta, de sus propios y circunscriptos intereses económicos. Para lograrlo, con particular referencia a la materia sobre la que versan, los arts. 9, 10 y 11 de la Ley fundamental tendieron a organizar el país de modo que él constituyese "un solo territorio para un solo pueblo" (Fallos, t. 149, p. 137). Y, así, dispusieron que las provincias no podrían usar su poder impositivo de manera que entorpeciese o impidiese la libre circulación territorial de los bienes de producción o fabricación nacional, ni la de los géneros y mercancías, de todas clases, despachados en las aduanas exteriores. Especialmente, les estaría vedado trabar o imposibilitar la salida de los bienes o productos de una provincia con destino al mercado de otra: los gravámenes que pudiesen producir este efecto a semejanza de los antiguos impuestos locales a la "extracción" o "exportación" quedaban prescriptos (Fallos, t. 171, p. 79, especialmente la disidencia de los doctores Repetto y Sagarna; t. 178, p. 9 y p. 308).
11. Que, consiguientemente, el problema planteado por el argumento de que se hizo mérito en el consid. 9°, consiste en resolver si es posible que las provincias logren con medidas fundadas en el poder de policía lo que les está prohibido realizar mediante el ejercicio del poder impositivo.
12. Que la decisión a adoptar sobre el punto no ofrece dudas. En efecto, si bien es cierto que las provincias están facultadas, en principio, para reglamentar la libre circulación territorial por medio de disposiciones ordinarias de policía (Fallos, t. 155, p. 42; t. 199, p. 326 [Rev. LA LEY, t. 36, p. 552, fallo 18.133] y otros), también lo es que sus potestades, a este respecto, de ningún modo pueden llegar al extremo de suprimir lisa y llanamente tal circulación. Y ello es así, en lo que a esta causa interesa, por diversas razones, entre las que sobresalen las siguientes:
a) Prohibiciones como la resultante del decreto serie B 17/58, no suponen la reglamentación sino el palmario desconocimiento del principio de libre circulación territorial, así como el del derecho de propiedad y las libertades de comercio o industria aducidas por la demandante (art. 28, Constitución Nacional; v. doc. de Fallos, t. 98, p. 20, consids. 7° y 8°).
b) Cuando existe una corriente de tráfico comercial entre dos o más provincias como en el caso ocurre con la venta de ganado vacuno de Santiago del Estero en Córdoba la situación jurídica que de ello dimana es una de las previstas en el art. 67, inc. 12 de la Constitución Nacional, desde que hay "comercio interprovincial" establecido y, consiguientemente, las provincias no pueden interrumpirlo con prohibiciones permanentes o transitorias sin exceder la esfera de competencia que les es propia.
c) El derecho argentino incluye materias que se hallan sujetas a un complejo régimen de policía. Presentan ellas, de un lado, aspectos estrictamente locales, susceptibles de reglamentación provincial y, de otro lado, aspectos que escapan a la reserva del art. 104 y, por tanto, competen al Gobierno federal. Así acontece, como principio, verbigracia, con la policía de transportes (Fallos, t. 199, p. 326), la policía del trabajo (doc. de Fallos, t. 156, p. 20), la policía de las profesiones liberales (Fallos, t. 207, p. 159 [Rev. LA LEY, t. 45, p. 795, fallo 22.193]), etc. Y lo mismo sucede con determinadas actividades como las atinentes a la "industria ganadera". Esta última, por sus proyecciones sobre la economía del país y sobre el consumo popular, se encuentra relacionada, de manera directa y vital, con fines federales de máxima jerarquía (Fallos, t. 199, p. 483 [Rev. LA LEY, t. 36, p. 703, fallo 18.217, con nota de Carlos M. Giuliani Fonrouge], ps. 527 y 529). De donde se sigue que, aun cuando sea admisible que las provincias regulen ciertas manifestaciones parciales de ella, lo que no puede aceptarse es que tengan atribuciones para suprimirla o prohibirla. Porque todo lo que afecta la existencia misma de esa "industria", o la de las diversas actividades que la integran transporte, comercialización, etc. sobrepasa el límite de lo meramente provincial, y en la medida en que según se vio compromete altos intereses nacionales, representa un bien jurídico cuya tutela corresponde a los órganos dotados de la competencia y de los medios materiales indispensables, es decir, a los del Gobierno federal (art. 67, inc. 16, Constitución Nacional, doc. de Fallos, t. 173, p. 429, p. 457). Entender lo contrario, o sea reconocer que las provincias pueden usar su poder de policía ordinario para prohibir o suprimir per se aquellas actividades, equivaldría a autorizar el retorno a las viejas formas de aislamiento y dispersión que singularizaron a la etapa preconstitucional.
13. Que en cuanto a la posibilidad de que la prohibición examinada haya podido ser dispuesta por el Poder Ejecutivo de Santiago del Estero en virtud de una transitoria situación de emergencia, también debe desecharse. Cualquiera fuese el alcance del poder de policía de emergencia, él no legitima la conducta de las autoridades locales, con referencia a la concreta medida determinante del litigio. Para decidirlo así es suficiente comprobar que no se cita ni se pretende que existan normas legales autorizantes sancionadas por la respectiva Legislatura. El texto de la ley provincial 2703 (ADLA, XVIIIB, 2216), de otro lado, no podría invocarse para fundar una conclusión opuesta.
14. Que como surge de las consideraciones precedentes, en la especie ha mediado comportamiento ilícito de la demandada, sea que se entienda que ella actuó con sujeción al régimen de las leyes nacionales 12.830 y 14.440, o bien que lo hizo en ejercicio de su poder de policía. Tanto en uno como en otro supuesto, habríase incurrido en extralimitación de facultades y, aun, en exorbitancia, circunstancias, éstas, bastantes para hacer surgir la responsabilidad del Estado provincial.
15. Que, ello aclarado, sólo resta considerar la procedencia de la demanda con relación a cada uno de los perjuicios que la actora alega.
16. Que en lo concerniente al primero de ellos, las constancias probatorias agregadas a fs. 99, 104/106, etc., respecto de las cuales la demandada no ha formulado objeción ni observación alguna, justifican la viabilidad del reclamo. Consta que la actora compareció ante la autoridad administrativa competente y solicitó se la autorizara a trasladar a la Prov. de Córdoba los 200 novillos que había vendido Andrés G. Cravero y debía entregarle antes del 10 de enero de 1959. Tal pedido, oportunamente formulado, dio lugar a una resolución adversa, basada en el decreto serie B 1413 bis de 1958 y, con motivo de ello, sobrevinieron los hechos dañosos que la actora estima en $ 45.000 (v. consid. 4°, letra a]). La relación de causalidad exigida por el ordenamiento jurídico argentino entre el hecho ilícito y el daño es clara. Su primera petición debe, pues, prosperar.
17. Que no sucede lo mismo con la segunda, vinculada al aumento de fletes ferroviarios producido en el mes de febrero de 1959. Si el contrato con Cravero había sido rescindido, parece obvio que aquel aumento sólo podría haber perjudicado a la actora con relación a alguna otra operación de venta celebrada o concluída antes de febrero de 1959. Y la verdad es que no se ha probado en autos que semejante operación existiera realmente. Es decir que, a lo sumo, estaríamos ante un perjuicio hipotético o posible, pero no efectivamente acaecido, lo que basta para declarar que no cabe resarcimiento alguno a su respecto.
18. Que, acerca del último de los renglones indemnizatorios comprendidos dentro del reclamo de la actora, la demandada afirma que no puede responsabilizársela por la pérdida de los animales que murieron ahogados, pues, al tiempo de ocurrir los hechos, estaba en vigencia el decreto serie B 1413 bis de 1958, cuyo art. 3° disponía: "Autorízase la salida del 70 % de animales vacunos, previa reserva del 30 % para consumo interno". Y agregaba: "Esta salida en todos los casos debe ser autorizada por el Poder Ejecutivo, previo dictamen de la comisión ad hoc". Gracias a este precepto dícese si la actora hubiera solicitado y obtenido la pertinente autorización, habría podido salvar, a lo menos, el 70 % de sus animales. El argumento, sin embargo, debe ser rechazado, por cuanto, conforme a los elementos de juicio reunidos en la causa, confirmatorios del alcance atribuible a la norma local transcripta, la condición impuesta para que los propietarios de ganado pudieran trasladar el 70 % de sus animales fuera de la provincia consistía en que, previamente, entregaran el 30 % restante, para "consumo interno", a los precios discrecionalmente fijados por el Poder Ejecutivo provincial, precios que, según la prueba reunida, apenas si alcanzaban a la mitad, o acaso al tercio, de los de mercado. Dicho de otro modo: el mencionado art. 3°, suponía una ilegítima coacción ejercida sobre los propietarios, a quienes, de manera indirecta, sometía a una suerte de requisición de matices confiscatorios. No puede sostenerse, entonces, que la prohibición de trasladar ganado haya tenido carácter parcial en virtud del art. 3° del decreto serie B 1413 bis, ya que, como resulta de lo dicho, ese supuesto carácter hallábase supeditado a la previa comisión de un acto ilícito en perjuicio de los interesados. El caso, pues, ha de ser resuelto tal como si aquella prohibición hubiese sido absoluta. Y el derecho de la actora de ningún modo ha de estimarse disminuido ni excluido por la circunstancia de que ella no haya observado las prescripciones de una cláusula manifiestamente inválida. Por lo cual, teniendo en cuenta las pruebas traídas al expediente, el resarcimiento pedido debe concederse, ajustándolo a las cifras que se indican a fs. 251, por ser éstas las que resultan del decreto local serie B 343/59 y las que representan la pretensión máxima de la actora.
19. Que las aparentes deficiencias formales observables en la estimación del monto indemnizatorio reclamado en el juicio, carecen de significación, debido a la índole de los daños alegados, su concreta especificación y a la doctrina de esta Corte.
Por ello, habiendo dictaminado el Procurador General, se resuelve hacer lugar, en parte, a la demanda. En consecuencia, se declara que la Prov. de Santiago del Estero debe pagar a Acuña Hnos. y Cía., S. R. L., en el plazo de 60 días, la cantidad de $ 255.000, con costas. Benjamín Villegas Basavilbaso. Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid. Luis M. Boffi Boggero. Julio Oyhanarte. Pedro Aberastury. Ricardo Colombres. Esteban Imaz.
