Acosta José Leonardo c/ Estado Nacional s/ Empelo Público.
DICTAMEN DE LA PROCURACION GENERAL DE LA NACION
I José Leonardo Acosta promovió demanda contra el Estado Nacional (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), con el fin de obtener la declaración de nulidad de las Resoluciones Nº 123/95 y 339/95 de la Secretaría de Trabajo y del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, respectivamente, mediante las cuales se dispuso su cesantía en el cargo que desempeñaba en la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales. Como consecuencia de la nulidad impetrada, pidió su reincorporación al cargo y la indemnización de los daños y perjuicios (v. fs. 17/22).Señaló que, mediante Resolución Nº 355/94, la Secretaría de Trabajo dispuso instruirle un sumario administrativo, originado en una denuncia sobre la supuesta irregular tramitación de un expediente del Sindicato Argentino de Docentes Particulares, en el que el actor habría tenido intervención, dispuso su suspensión preventiva y le formuló denuncia penal por el presunto delito de cohecho.Sostuvo que ese sumario adoleció de todo tipo de nulidades, ya que existió un "prejuzgamiento" de la Instructora; se tomaron solamente en consideración algunas piezas del expediente criminal; se denegaron pruebas ofrecidas por su parte y no se tuvo en cuenta su foja de servicios. Sobre la base de las conclusiones sumariales y, encontrándose en trámite la causa judicial, se dispuso su cesantía con fundamento en los arts. 30, inc. c) y 32, inc. f), del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, aprobado por la ley Nº 22.140, por considerarse que transgredió la prohibición contenida en el art. 28, inc. d) del mismo régimen y se configuró la incompatibilidad prevista en el art. 1º del decreto Nº 3212/64.Cuestionó las razones invocadas para su sanción ya que, a su juicio, no surge que hubiera intereses contrapuestos entre la entidad que supuestamente contrató sus servicios y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; tampoco existía bloqueo de título que le impidiera el ejercicio de la profesión de abogado durante el período que prestaba servicios en la Administración Pública.Concluyó que, tanto el acto de cesantía como el rechazo del recurso jerárquico interpuesto contra aquél, son nulos de nulidad absoluta e insanable, ya que adolecen de los vicios enumerados en el art. 14 de la ley Nº 19.549.
II A fs. 40/53, el Estado Nacional planteó, como cuestión preliminar, la inadmisibilidad de la acción intentada. Sostuvo que, en supuestos como el de autos, el ordenamiento jurídico otorga dos vías de impugnación: la primera es acceder directamente a la revisión judicial del acto de cesantía, a través del recurso y en los plazos previstos en el art. 40 de la ley 22.140, y, la segunda, es recurrir administrativamente la decisión y, una vez agotada la instancia, intentar el referido recurso del art. 40 de la ley 22.140, sin que el previo procedimiento ante la Administración perjudique su acceso a la justicia.Por ello, toda vez que el actor cuestionó ante la propia Administración el acto de cesantía, una vez desestimado el recurso jerárquico, podía recurrir por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal por la vía prevista en el Régimen Jurídico Básico de la Función Pública y, al no haberla utilizado en el plazo de treinta días hábiles previsto en el art. 41 de la ley 22.140, cabe concluir que consintió la resolución expulsiva.En forma subsidiaria, contestó la demanda. Solicitó su rechazo, atento a que el sumario instruido respetó todas las normas formales y sustanciales, de tal forma que el acto impugnado se ajusta a derecho.
III A fs. 58, el señor juez de primera instancia declaró no habilitada la instancia judicial.Afirmó que, de acuerdo con la doctrina de V.E. en Fallos: 312:1725, el término "podrá" utilizado en el art. 40 del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, no tiene por objeto acordar al afectado la facultad de elegir vía u órgano judicial para la protección de sus derechos, sino autorizarlo a ocurrir a sede judicial para cuestionar el acto expulsivo, reservándose la ley el señalamiento del tribunal competente y el plazo dentro del cual debe plantearse la acción o recurso.
IV Apelado el decisorio por el actor, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala IV) lo confirmó a fs. 86/87.Sostuvieron sus integrantes, en primer término, con apoyo en precedentes del Tribunal (cf. Fallos: 310:2338 y 312:1724), que la cuestión debe ser dilucidada por aplicación de lo establecido en el art. 40 de la ley 22.140, ya que este régimen legal constituye un procedimiento especial de impugnación de la cesantía que impone un trámite sumario y rápido cuyo fin es permitir una solución definitiva de la controversia en corto tiempo.En estas condiciones, entendieron que el juez de grado resolvió de acuerdo con la interpretación asignada por V.E. al citado artículo de la ley 22.140, y la circunstancia de que el actor persiga el resarcimiento de daños y perjuicios, además de la declaración de nulidad de las resoluciones impugnadas, no justifica apartarse de dicha interpretación.Tampoco admitieron los agravios del actor sobre la supuesta contradicción del sentenciante, al habilitar la vía a fs. 24 y luego, a fs. 58, resolver no tenerla por habilitada. En este sentido, expresaron que, en la primera de esas providencias, el señor juez de primera instancia se había expedido provisoriamente, sin que existiera una decisión definitiva al respecto, tal como surge de los propios términos de esa resolución.Finalmente, rechazaron el agravio del actor referido a que el juez de grado -al considerar que no era competente debió remitir las actuaciones a la Cámara a fin de que pudiera hacer valer sus derechos. En ese sentido, entendieron aplicable lo decidido por V.E. el 19 de octubre de 1995 in re: Competencia Nº 293. XXXI. "Redondo, Eduardo y otros c/A.N.A. Administración Nacional de Aduanas s/impugna acto administrativo" y sus citas. Por otra parte, valoraron que al momento en que el actor interpuso su demanda en primera instancia, ya se encontraba vencido el plazo del art. 40 de la ley Nº 22.140 para interponer el recurso directo contra actos de cesantía o exoneración.
V Contra tal pronunciamiento, el actor interpuso recurso extraordinario a fs. 92/99 vta., que fue concedido por el aquo a fs. 111 y respecto del cual V.E. me da vista a fs. 116 vta.Sostiene el recurrente que la sentencia incurre en un excesivo rigor formal que lesiona la garantía de defensa en juicio (art. 18 de la Constitución Nacional), pues la interpretación del aquo en el sentido de que la única vía para cuestionar la cesantía o exoneración del personal comprendido en la ley Nº 22.140 es la del art. 40, transforma en taxativo lo que en la propia norma es condicional. A su modo de ver, el término "podrá" da idea de condicionalidad, es decir, que puede interponerse el recurso de ese artículo o iniciarse un juicio de conocimiento para impugnar una sanción disciplinaria.Por otra parte, la existencia de un procedimiento especial de impugnación de la cesantía no implica desechar otro de carácter ordinario al cual se puede acceder y, de confirmarse el criterio del aquo, se estaría privilegiando la forma sobre el contenido.En otro orden de ideas, manifiesta que el procedimiento del art. 40 no es apto para solicitar la reparación de daños y perjuicios, tal como es el objeto de su demanda, porque no prevé más prueba que la que pueda resultar del sumario administrativo y que, en su caso, optó por el juicio de conocimiento porque le permite probar el daño que invoca y su magnitud.Aduce, también, que la sentencia es arbitraria y contraria al principio de la libre accesibilidad a la justicia, consagrada en la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales, porque se deniega la posibilidad de revisión judicial de su cesantía con argumentos procesalistas y que la cuestión preliminar que dio lugar a las decisiones judiciales recurridas, en realidad es una cuestión de previo y especial pronunciamiento, prevista en el art. 346 del Código de Procedimientos Civil y Comercial de la Nación, que fue interpuesta después del plazo de diez días que dispone la norma. En consecuencia, no debió ser considerada por el juez.Finalmente, se agravia porque la sentencia consideró que el plazo del art. 40 de la ley Nº 22.140 estaba vencido al tiempo de interponer la demanda cuando, en realidad, todavía no había expirado y, en tal caso, el juez debía haber remitido el expediente a la Cámara competente para su tramitación.
VI A mi juicio, el recurso extraordinario es admisible porque, aun cuando en principio las cuestiones procesales involucradas en una norma de carácter federal (ley 22.140) están reservadas a los jueces de la causa, esta regla admite excepciones si, como ocurre en el sub lite, se afecta la garantía de defensa en juicio (conf. Fallos 317:387). En cuanto al requisito de que el pronunciamiento apelado revista el carácter de sentencia definitiva, entendiéndose por tal la que pone fin al pleito o hace imposible su continuación y aquélla que causa un gravamen de imposible o insuficiente reparación ulterior, considero que, en el caso, la resolución recurrida resulta asimilable a definitiva, en atención a que clausura toda posibilidad de acceso a la justicia.
VII Así planteadas las cosas, entiendo, en primer término, que el agravio referido a la posibilidad de una opción para cuestionar el acto de cesantía, sea por vía de acción o por recurso, no puede prosperar, a tenor de la clara y reiterada jurisprudencia de V.E. de Fallos: 310:2338 y 312:1724 y, la decisión del aquo sobre el punto, resulta ajustada a derecho.Empero, distinta es la situación respecto de los demás agravios esgrimidos en el recurso extraordinario, pues si bien V.E. ha sostenido que "la doctrina de la arbitrariedad no tiene por objeto corregir fallos equivocados o que se consideren tales sino que atiende solamente a supuestos de excepción en los que, fallas de razonamiento lógico en que se sustenta la sentencia, o una manifiesta carencia de fundamentación normativa, impiden considerar el pronunciamiento apelado como un acto jurisdiccional válido" (Fallos: 304:279), considero que en el sub lite se configuran los supuestos de excepción requeridos por V.E. para revisar la sentencia en instancia extraordinaria.Es que, en mi opinión, la sentencia recurrida no constituye una derivación razonada del derecho vigente, en la medida que las conclusiones a las que arriba no se sustentan en los precedentes que cita. En efecto, en Fallos 310:2338 y 312:1724 -tal como se señaló- la Corte interpretó el art. 40 de la ley Nº 22.140 y la forma de impugnar judicialmente las resoluciones de cesantía o exoneración de un empleado público, pero nada se expresa en ellos que permita concluir en la imposibilidad de encauzar el remedio procesal para hacer efectiva la revisión judicial del acto administrativo cuestionado, mediante una interpretación que, además, afecta gravemente la garantía constitucional de acceso a la justicia (art. 18 de la Constitución Nacional) y desconoce el principio "in dubio pro actione", rector en materia de habilitación de instancia, conforme lo señalado por V.E. en Fallos: 313:83.Tampoco es aplicable al sub examine la doctrina que surge del precedente de V.E. del 19 de octubre de 1995 in re: "Comp. 293, L. XXXI "Redondo, Eduardo y otros c/A.N.A. Administración Nacional de Aduanas s/impugna acto administrativo" porque, en dicho proceso, se había interpuesto el recurso del art. 40 de la ley 22.140 ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, órgano que lo desestimó por entender improcedente esa vía para cuestionar una relación de empleo regida por el derecho laboral y, ante la declaración de incompetencia de la Justicia Nacional del Trabajo para conocer del pleito, V.E. declaró que no correspondía emitir un pronunciamiento, al no existir, en realidad, una cuestión de competencia y, por ende, nada dijo sobre la conversión del recurso directo en demanda ordinaria. Como se advierte, la situación no es semejante a la de autos porque, además de tratarse de diferentes objetos procesales, aquí se analiza la posibilidad de convertir una acción contencioso administrativa, intentada ante un juez de primera instancia, en un recurso directo que, por disposición legal, debe tramitar ante la Cámara de ese fuero y la decisión cuestionada, al interpretar erróneamente los precedentes en los que se funda, es descalificable como acto jurisdiccional válido (conf. doctrina de Fallos: 270:225, considerando 5º).Pero, más aún, la sentencia tampoco se funda en las circunstancias comprobadas de la causa pues, contrariamente a lo sostenido por el aquo, el actor manifestó su voluntad de impugnar la resolución que dispuso su cesantía, dentro del plazo de treinta días hábiles judiciales que otorga el art. 41 de la ley Nº 22.140 para la articulación del recurso directo, tal como surge de la constancia de la fecha de notificación de la resolución Nº 339/95 (20 de noviembre de 1995, según cédula de fs. 10), sobre la que no existe controversia entre las partes y la de interposición de la acción (1º de febrero de 1996, según cargo de fs. 22vta.) y así, a partir de este error en el cómputo del plazo, el aquo descartó la posibilidad de analizar la conversión, de la acción intentada, en el recurso específico para cuestionar la sanción expulsiva, con desmedro -tal como se señaló- de la garantía de defensa en juicio, porque impide, de manera definitiva, el acceso a la jurisdicción.Sobre el tema, V.E. ha dicho, en jurisprudencia que considero aplicable al sub-lite, que "si bien las decisiones que declaran la improcedencia de los recursos deducidos para ante los tribunales de la causa, por vincularse con cuestiones de hecho y derecho procesal, son ajenas, en principio, al recurso extraordinario, tal circunstancia no resulta óbice para conocer los planteos de esa índole cuando el fallo en recurso se aparta, sin dar razón que lo justifique, de las constancias del expediente e incurre en error en el cómputo del plazo" (Fallos: 304:1546). Es así "que en tales condiciones, aun cuando la interpretación efectuada de las normas involucradas, atañe a la dilucidación de cuestiones de índole procesal federal, de las que, por principio no autoriza la intervención de esta Corte por la vía del recurso extraordinario, lo cierto es que corresponde hacer excepción cuando, como acontece en el sub examine, la aplicación de preceptos procesales excede de una manera irrazonable los límites que impone el respeto de la garantía de la defensa, la cual requiere que se brinde a los interesados ocasión adecuada de ser escuchados en sus razones, pues si bien el contenido de las normas rituales posee su reconocida importancia que exige su riguroso cumplimiento, su desnaturalización, su sobredimensionamiento por encima de su razón de ser, termina por convertir a esos imprescindibles preceptos en una suerte de trampas o valladares tendientes a frustrar el derecho constitucional al debido proceso (Fallos: 307:1054)" (Fallos: 316:1930, considerando 6º).
VIII En atención a lo expuesto, soy de opinión que corresponde dejar sin efecto el fallo recurrido, con el alcance indicado en el acápite precedente, y devolver las actuaciones al tribunal de procedencia para que, por intermedio de la Sala que corresponda, se dicte uno nuevo ajustado a derecho. NICOLAS EDUARDO BECERRA
Buenos Aires, 2 de agosto de 2000.
Vistos los autos: "Acosta, José Leonardo c/ Estado Nacional y/o M" de Trabajo y Seg. Social Nación s/ empleo público".Considerando:
1º) Que la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la resolución que, al admitir la excepción opuesta por el Ministerio de Trabajo, había denegado la habilitación de la instancia judicial a la demanda ordinaria tendiente a obtener la anulación de la cesantía del actor, su reincorporación al cargo, el pago de los salarios caídos, y la indemnización de los daños materiales y morales derivados de aquélla. Contra esta decisión, el interesado dedujo el recurso extraordinario concedido a fs. 111/111 vta.
2º) Que, para decidir como lo hizo, el tribunal de alzada señaló, en primer lugar, que la circunstancia de que el juez de grado hubiese declarado habilitada la instancia in limine litis y corrido traslado de la demanda, no impedía que éste revisara esa decisión y pasara a declararla no habilitada, al resolver el planteo ulterior formulado al respecto en la contestación de la demanda. Agregó que el procedimiento especialmente señalado por la ley para dirimir sumariamente las controversias suscitadas por la cesantía y exoneración de los agentes de la administración pública nacional es el recurso previsto por el art. 40 de la ley 22.140.En tal sentido destacó que no resultaba atendible el agravio del actor, que afirmó que el juez de grado al considerarse incompetente, con sustento en la disposición citada debió haber remitido las actuaciones a la cámara para que ésta diera a la acción el trámite del recurso indicado. Sostuvo que ello era así porque la demanda en cuestión había sido interpuesta ya vencido el plazo de treinta días fijado en el art. 40 de la ley 22.140 para cuestionar la cesantía, computado a partir del rechazo del recurso jerárquico previamente deducido por el agente contra esa medida.
3º) Que la resolución apelada resulta equiparable a una sentencia definitiva toda vez que, de quedar ella firme, clausuraría totalmente el acceso del actor a la jurisdicción para cuestionar el cese de su empleo (Fallos: 312:1724).
4º) Que en el caso cabe hacer excepción a la regla de conformidad con la cual las cuestiones de orden procesal, aun regidas por leyes federales, constituyen materia extraña a la instancia extraordinaria, pues la decisión cuestionada frustra la vía utilizada por el justiciable sin fundamentación suficiente, restringiendo sustancialmente su derecho de defensa (Fallos: 292:456; 310:2159 y 317:387).
5º) Que de las constancias de la causa resulta que al notificar la cesantía, el 30 de mayo de 1995, la administración le hizo saber al agente que contra esa medida podía interponer los recursos administrativos de reconsideración y jerárquico ya que, según la doctrina de la Procuración del Tesoro de la Nación, al margen del recurso directo, esa sanción también resultaba cuestionable por los medios ordinarios (fs. 4/5 vta.). Por otra parte, al notificarle el rechazo del recurso jerárquico, le hizo saber que había agotado la instancia administrativa (fs. 16). Finalmente, las constancias respectivas evidencian que la notificación del rechazo de este último recurso tuvo lugar el 20 de noviembre de 1995, mientras que la demanda fue interpuesta el 1º de febrero de 1996 (fs. 10, 22 vta. y 41 vta.), es decir, vencidos treinta días hábiles judiciales contados desde la notificación de la cesantía, pero dentro de los treinta días contados desde el rechazo del recurso jerárquico.
6º) Que, al contestar la demanda, la administración sostuvo que la instancia judicial no debía ser habilitada, porque el interesado había errado la vía al cuestionar la sanción por los procedimientos ordinarios, ya vencido el plazo para deducir el recurso directo.
7º) Que el recurso previsto en el art. 40 de la ley 22.140 tiene el propósito de permitir la resolución sumaria de las controversias suscitadas por las cesantías y exoneraciones, asegurando a los agentes la revisión judicial inmediata de la medida que los afecta y, a la administración, la pronta conclusión de conflictos que, por su índole, inciden directamente sobre el servicio (Fallos: 310:2336).
8º) Que aun cuando la ley que rige el trámite de dicho recurso (art. 40 de la ley 22.140) no lo sujeta a impugnaciones administrativas previas y, en cambio, dispone que debe ser interpuesto dentro de los treinta días de notificada la sanción expulsiva (Fallos: 310:2336; 312:1724 y 317:387), resultaría puramente ritual sostener que la caducidad de dicho plazo impide el acceso a la instancia judicial para revisar la medida. Ello es así porque, en la especie, el vencimiento de ese término ha derivado de la tramitación de los recursos administrativos interpuestos por el agente en virtud de haber existido una expresa indicación de la administración, sustentada en la doctrina de la Procuración del Tesoro de la Nación, en el sentido de que constituían una vía apta para cuestionar la cesantía, lo cual dio lugar al error excusable en que incurrió el actor (art. 40, 2º párrafo del decreto 1759/72, t.o. 1991).
9º) Que, en tales condiciones, aunque al tiempo de cuestionar la cesantía en sede judicial el plazo de interposición del recurso directo -objetivamente considerado ya hubiera vencido, la conclusión de que esa presentación resulta inhábil por extemporánea para procurar la revisión judicial del acto sancionatorio es incompatible con el debido resguardo del derecho de defensa en juicio (Fallos: 295:276 y 316:2522).Por ello, y lo concordemente dictaminado por el Procurador General de la Nación, se resuelve: Declarar procedente el recurso extraordinario y dejar sin efecto el fallo impugnado. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo dispuesto en el presente. Notifíquese y remítanse. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (según su voto)- ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A. F. LOPEZ - GUSTAVO A. BOSSERT (según su voto)- ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
VOTO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Y DON GUSTAVO A. BOSSERT
Considerando:
Que los infrascriptos coinciden con el voto de la mayoría con exclusión del considerando 8º, que expresan en los siguientes términos.
8º) Que aun cuando la ley que rige el trámite de dicho recurso no lo sujeta a impugnaciones administrativas previas y, en cambio, dispone que debe ser interpuesto dentro de los treinta días de notificada la medida expulsiva, resultaría puramente ritual sostener que la caducidad de dicho plazo impide el acceso a la instancia judicial para revisar la medida. Ello es así porque, en la especie, el vencimiento de ese término ha derivado de la tramitación de los recursos administrativos interpuestos por el agente en virtud de haber existido una expresa indicación de la administración en el sentido de que constituían una vía apta para cuestionar la cesantía y, además, por el transcurso del tiempo insumido por la decisión discrecional de ésta de revisar por la vía jerárquica los términos en que había sido impuesta la sanción que concluyó con la relación de empleo público; materia respecto de la cual, en principio, no cabe desconocer al superior facultades para reexaminar la legitimidad de la medida.Por ello, y lo concordemente dictaminado por el Procurador General de la Nación, se resuelve: Declarar procedente el recurso extraordinario, y dejar sin efecto el fallo impugnado. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo dispuesto en el presente.
Notifíquese y remítanse. ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - GUSTAVO A. BOSSERT
