Transporte del Oeste, S.A. c. Provincia de Buenos Aires
En la ciudad de La Plata, a ocho de julio de mil novecientos noventa y siete, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores Hitters, Laborde, Negri, Pettigiani, Pisano, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 54.515, Transporte del Oeste, S.A. contra Provincia de Buenos Aires. Demanda contencioso administrativa.
Antecedentes: I. La empresa actora, Transporte del Oeste, S.A., con patrocinio letrado, dedujo demanda contencioso administrativa contra el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires, procurando la anulación de la resolución 3 del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, por la que se dispuso la intercomunalización del recorrido que opera la Empresa Libertador General San Martín, S.A. de Transporte en fecha 16 de diciembre de 1991.
II. Corrido el traslado de ley se presenta a juicio la Fiscalía de Estado que, a través de su representante legal solicita el rechazo de la pretensión actora.
III. Agregadas las actuaciones administrativas, como única prueba ofrecida por las partes, y los alegatos, hallándose la causa en estado de ser resuelta, corresponde plantear y votar la siguiente cuestión: ¿Es fundada la demanda?
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Hitters dijo:
I. La actora promueve demanda contencioso administrativa procurando se deje sin efecto la resolución 2 del Ministerio de Obras y Servicios Públicos que dispuso la intercomunalización del recorrido que opera la línea 501 de la Empresa Libertador General San Martín.
Destaca que en su calidad de prestataria provincial de servicios de autotransporte de pasajeros, fue autorizada por resolución ministerial 563 a prolongar el recorrido de la línea que opera, en el trayecto desde Estación Merlo hasta Estación Morón por lo cual, la intercomunalización efectuada (con flagrante y manifiesta arbitrariedad e ilegitimidad) le provoca un desmedro sustancial en su concesión.
Señala sobre el punto, que tal resolución fue dictada con un procedimiento arbitrario desde que no se le notificó el proyecto de ampliación del recorrido mencionado, en violación a lo estatuido por el art. 10 de la Ley Orgánica de Transporte de Pasajeros. Dice, asimismo, que se ha obviado el recaudo de la licitación pública previa que resultaba de inexcusable cumplimiento.
Agrega a ello que se desprende del acto impugnado el menoscabo del coeficiente de utilización mínimo que le asegura la Ley Orgánica respectiva, el que no puede ser afectado por debajo del 50 %.
Por tales razones, y sosteniendo que el acto atacado además de ilegítimo es inconstitucional, solicita así se declare.
II. La Fiscalía de Estado, por su parte, señala que la Administración Pública dio cumplimiento a lo dispuesto por el art. 10 de la Ley Orgánica de Transporte y que, debatidos los inconvenientes planteados por la empresa accionante se concluyó que no se producía afectación al coeficiente de utilización de la línea 322.
Manifiesta, también, que no se advierte en el caso, la existencia de un procedimiento ilegítimo y arbitrario ya que se le notificó el proyecto de prolongación del recorrido presentado por la Empresa Libertador General San Martín y que, el agravio referido a la falta de notificación formal debe desestimarse atento el conocimiento fehaciente que la hoy actora tuvo del proyecto en cuestión.
Con relación a la alegación actora referida a que se lo autorizó fue un servicio nuevo, explica que ese argumento de índole subjetiva carece de fundamento.
Y, en punto al coeficiente mínimo que garantiza a las empresas prestadoras del servicio público la Ley Orgánica del Transporte de Pasajeros, afirma que la reducción al 44 % que aduce la actora no surge acreditada en las actuaciones administrativas.
Añade, por último, que no se advierte en la especie un trato privilegiado y discriminatorio y que, asimismo, no se ha conculcado derecho constitucional alguno.
III. Ello sentado es necesario efectuar una somera reseña de las actuaciones cumplidas en la instancia previa.
a) La Empresa Libertador General San Martín solicitó autorización a la Dirección del Transporte, para cambiar la cabecera terminal y prolongar el recorrido de una de las líneas de autotransporte de la cual es titular, efectuando las precisiones que este tipo de permiso involucra, y denunciando las empresas sobre las cuales se superponen los servicios solicitados (fs. 1/20).
b) Ante ello se procedió a la realización del estudio de factibilidad del proyecto y, a los fines de tomar la decisión al respecto, se dispuso dar traslado en los términos del art. 10 de la Ley Orgánica del Transporte de Pasajeros a las entidades y gremios patronales representativas del sector empresario y a las Municipalidades de Moreno, Merlo y Morón. Tales notificaciones fueron efectivamente cursadas y, en lo que respecta a la presente causa, obran a fs. 44/47 las correspondientes a Transporte del Oeste que fueron recepcionadas por el representante legal de esa empresa.
c) En virtud de tal comunicación, la accionante formuló oposición a la prolongación solicitada sosteniendo que se trataba de una línea nueva, que las razones de necesidad no se hallaban avaladas por ningún profesional y que, en su caso, se le otorgue a la impugnante la prolongación del recorrido solicitando reciprocidad con la línea 322 que le pertenece.
d) Agregadas numerosas planillas de firmas de usuarios de los barrios que se beneficiarían con la extensión del recorrido, la Dirección Provincial del Transporte evaluó la propuesta y, teniendo en cuenta la transitabilidad de las arterias, la posibilidad de acceso de gran cantidad de pasajeros que dejarían de efectuar transbordos, a lo que añadió la insuficiencia de la impugnación efectuada por la reclamante al destacar que una línea nueva debe tener una base económica autosuficiente, lo que no acontece en el caso, concluye que el proyecto posee los extremos de necesidad y conveniencia pública que determina el art. 9º de la Ley Orgánica de Transporte por el cual corresponde autorizar a la Empresa Libertador General San Martín a prolongar el recorrido.
e) La Asesoría General de Gobierno, luego de evaluar el cumplimiento de los recaudos establecidos por la Ley Orgánica del Transporte de Pasajeros, dictaminó que podía concederse la autorización requerida.
La Fiscalía de Estado, en atención al texto de la carta documento remitida por la actora a ese organismo dispuso, con carácter previo a su visita, que la Dirección de Transporte efectuara un informe acerca de los estudios técnicos realizados para verificar la necesidad y conveniencia pública del proyecto de variante del recorrido solicitado y, sobre todo, si la sustracción de pasajeros no afectaba el coeficiente de utilización de otras empresas por debajo del 50%.
f) Evacuado el referido informe, por el que se especifica que se ha respetado el coeficiente de utilización garantizado, tanto la Asesoría General de Gobierno como la Fiscalía de Estado no formularon objeción al proyecto de ampliación de recorrido propuesto por la Empresa Libertador General San Martín.
Ante ello, el Ministro de Obras y Servicios Públicos resolvió autorizar a la Empresa Libertador General San Martín -línea 501- a prolongar su recorrido nº 2 hasta el partido de Morón (Resolución 2 del 16 de diciembre de 1991).
IV. La cuestión litigiosa se circunscribe a determinar si asiste razón a la actora al impugnar la autorización de prolongación de recorrido otorgada a la Empresa Libertador General San Martín.
A fin de dar adecuada respuesta a los agravios expuestos por el justiciable, se impone en primer lugar circunscribir los mismos.
En virtud de lo expuesto en la demanda, la actora plantea los siguientes:
a) Procedimiento ilegítimo y arbitrario por no haberse notificado el proyecto de ampliación del recorrido de una línea de transporte público de pasajeros de propiedad de la Empresa Libertador General San Martín.
b) Omisión del llamado a la previa licitación pública impuesta por los arts. 11 y 12 de la Ley Orgánica de Transporte de Pasajeros.
c) Menoscabo sustancial del coeficiente de utilización mínimo asegurado por la Ley Orgánica respectiva.
d) Vulneración de garantías constitucionales.
V. Como ha quedado expuesto, la actora se agravia del procedimiento llevado a cabo por la autoridad administrativa en cuanto, afirma, se omitió notificarle el proyecto de la Empresa Libertador General San Martín, con palmario desmedro de la ley.
Juzgo que no asiste razón a la demandante.
Conforme lo dispuesto por el art. 10 de la ley 16.378 (Orgánica del Transporte de Pasajeros), proyectado el establecimiento de un nuevo servicio de línea o sus ramales, modificaciones o extensiones, deberá correrse traslado a las municipalidades y empresas privadas y estatales y privadas... quienes podrán observar el proyecto....
En atención a la citada disposición legal, la Dirección Provincial del Transporte efectuó las notificaciones de referencia y, si bien concretamente no se dirigió a la línea 322 de Transporte del Oeste (que obtuvo una ampliación de recorrido mediante la resolución 563), lo cierto es que la empresa prestataria del servicio público fue notificada fehacientemente del proyecto de ampliación, a través de las dos notificaciones que se le cursaran con referencia a los servicios que presta a través de las líneas 136 y 153 (fs. 44/47).
Tal conocimiento surge evidente, además, a partir de la impugnación al proyecto que presentó en el plazo especificado por el art. 10, y en la cual no efectúa referencia alguna a la ausencia de notificación sino que, por el contrario, cuestiona el proyecto de la Empresa Libertador General San Martín argumentando que sería más provechoso autorizar la prolongación de su propia línea 322 en lugar de otorgar tal prolongación a la empresa referenciada, pidiendo expresamente la misma (apart. 3, fs. 2 de la impugnación que obra en expediente 2417-1852, alcance 4 -a partir de fs. 72-).
La notificación ordenada en casos como el de autos por la Ley Orgánica de Transporte tiene como objeto poner en conocimiento de los demás prestadores del servicio la existencia de un proyecto que puede afectarles. El traslado se cursó al titular de la línea 322 conteniendo la carátula del expediente y los demás datos que hacen a la eficacia de la notificación. El no haber mencionado expresamente a la línea 322 no quita eficacia y regularidad al procedimiento administrativo por cuanto el reclamante pudo efectuar la impugnación correspondiente que hace en definitiva a la salvaguarda del debido proceso.
Ante ello, la empresa actora no puede ampararse en la pretendida ausencia de notificación del proyecto que considera lesivo de sus derechos, frente a la indubitable certeza del contenido del mismo en tiempo útil que le permitió, como quedó visto, efectuar oportunamente la oposición prevista en el art. 10, segunda parte de la ley 16.378, a lo que debe agregarse que en la oportunidad de presentar la oposición de referencia no cuestionó la ausencia o deficiencia de notificación como lo hace en esta instancia.
Conforme con ello corresponde desestimar el planteo efectuado por la reclamante pues deviene aplicable al caso lo dispuesto por la segunda parte del art. 67 del decretoley 7647 que establece que ...si del expediente resulta en forma indudable que el interesado ha tenido conocimiento de la providencia, la notificación o citación surtirá entonces todos sus efectos.
VI. En cuanto al agravio de la reclamante relativo a la omisión del llamado a licitación pública para disponer el cambio de cabecera y la prolongación del recorrido de la línea 501 de la Empresa Libertador General San Martín corresponde destacar lo siguiente:
a) La ley 16.378 establece, en su art. 11 que ...resuelto por el Poder Ejecutivo el establecimiento de un nuevo servicio de autotransporte de línea y su gestión por empresa privada, se adjudicará previa licitación pública.... A su vez, el art. 12 preceptúa que La adjudicación será propuesta al Poder Ejecutivo por un consejo integrado por los Directores de Transporte, asuntos legales, rentas y turismo... decidiéndose de acuerdo a la solvencia técnica, financiera, seriedad, fundamentación y exactitud de los cálculos, etc.
b) Además del establecimiento de nuevos servicios, la Ley Orgánica del Transporte de Pasajeros prevé la posibilidad de modificaciones o extensiones de los ya existentes, especificándose que, en tal caso, debe seguirse un estricto procedimiento de comunicación a los municipios y empresas privadas y estatales afectadas (conf. art. 10).
Para proceder a las modificaciones o extensiones de servicios de línea, la ley dispone, asimismo, que deben evaluarse las conveniencias y necesidades públicas, el grado de utilización de los servicios, la posibilidad de coordinación, etc. (conf. art. 9º).
c) Conforme con lo preceptuado, al presentarse el proyecto de cambio de cabecera terminal y prolongación del recorrido propuesto por la Empresa Libertador General San Martín, se cursaron las notificaciones correspondientes y, la empresa actora formuló su oposición fundándose en la amplitud de la prolongación, que en su criterio no era tal sino que implicaba la implantación de una línea nueva.
La Dirección Provincial del Transporte ponderó la necesidad y conveniencia pública de tal extensión, la transitabilidad de las arterias, la traza proyectada como así también, la cantidad de vehículos autorizados y, concluyó que correspondía autorizar el proyecto, evaluando también las oposiciones presentadas por las empresas prestatarias de servicios.
En punto a lo cuestionado por la Empresa Transporte del Oeste, la Dirección señaló que para determinar que un servicio pueda ser considerado una nueva línea, debía ser autosuficiente, debiendo complementarse la longitud con la autonomía operativa, lo que al estar ausente en el caso implicaba que no se trataba de una nueva línea sino de una prolongación de una ya existente.
Los fundamentos expuestos en la resolución 3 del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, que ponderaron lo expuesto por la Dirección Provincial del Transporte respecto de que no se configura la instalación de un nuevo servicio, no fueron controvertidos por la actora quien se limita a afirmar que debió haberse procedido a llamar a licitación pública.
La accionante no se ha hecho cargo de que, para desvirtuar el acto que cuestiona en esta sede, debió impugnar concreta y razonadamente tales argumentos -que integran la motivación del acto administrativo atento la mención expresa de ellos en la resolución de marras a fin de evitar que ellos adquieran firmeza (conc. causas B. 48.211, sent. 6-XI-84; B. 48.209, sent. 6-XI-84; AyS, 1987-V-448). Ello así pues es sabido que los fundamentos esenciales de la resolución administrativa que no han sido impugnados en la demanda, llegan firmes a la instancia contencioso administrativa y resultan insusceptibles de revisión por el Tribunal, sea cual fuere el grado de acierto o justicia extrínseco que pudiera reconocérsele (conc. Causas B. 49.826, sent. 24-II-87; B. 50.692, sent. 29-XI-88; B. 52.219, sent. 9-II-93), en atención a que cuando el Código Contencioso Administrativo habla de demanda contra una resolución definitiva o en contra de resoluciones administrativas establece que la pretensión anulatoria es la finalidad principal del proceso y con ello la carga para el accionante de impugnar los fundamentos esenciales en que la resolución atacada se sustenta (conc. causa B. 52.216, sent. 14-XI-95).
Por las razones expuestas, habiendo quedado acreditado en las actuaciones administrativas que en el caso se trató de una extensión del recorrido, la aplicación de lo normado por el art. 10 de la Ley Orgánica de Transporte se ajusta a derecho y, por lo tanto, corresponde desestimar también sobre este punto el planteo de la empresa accionante.
VII. En relación con el menoscabo sustancial que la actora dice haber sufrido a consecuencia de la prolongación del recorrido autorizada por resolución 3 del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, es necesario recordar que el mismo se produce cuando los servicios resulten afectados en su coeficiente de utilización en más del 50 %. Es decir, tal porcentaje es el que la Dirección de Transporte asegura por ley a los prestatarios del servicio público de transporte.
La accionante aduce que el nivel de utilización quedó reducido aproximadamente al 44 %.
Sin embargo, a tenor del informe efectuado por la Dirección Provincial del Transporte a fs. 121/125 desvirtúa tal aseveración.
El análisis de tal cuestionamiento fue motivo de estudio exhaustivo partiendo del número de pasajeros transportados, la oferta de asientos -teniendo en cuenta el derecho de todo pasajero de contar con uno, los pasajeros derivables a otra línea y, partiendo de tales datos, destacó que el coeficiente de ocupación que quedaría para la recurrente en virtud de la extensión del recorrido autorizado a la Empresa Libertador General San Martín no era inferior al 50 %.
Más allá de la afirmación contenida en la demanda, y del análisis que del coeficiente de ocupación efectúa la reclamante en la carta documento remitida al Fiscal de Estado (fs. 111/119), la empresa actora ha omitido desvirtuar las conclusiones a las que arribó la Dirección Provincial del Transporte, no obstante la carga que sobre ella pesaba de acreditar los hechos que denuncia como fundantes de su pretensión anulatoria.
Cabe tener presente, al respecto, que si la defensa radica en circunstancias de hecho, es de rigor que quien las invoca ofrezca y produzca prueba de sus afirmaciones (AyS, 1986-IV-146), incumbiendo ineludiblemente al actor la fajina de demostrar la realidad de la situación de que hace mérito para respaldar su petición, no sólo por el carácter de tal, sino por la presunción de legitimidad de que goza la actividad de la Administración (AyS, 1987-IV-315; 1989-II-746; causa B. 50.098, sent. 8-VI-93).
Teniendo en cuenta el carácter de juicio pleno en que se desenvuelve la acción contencioso administrativa y que la posibilidad de acreditar los hechos justificativos de la pretensión es particularmente amplia, siendo admisible todos los medios probatorios previstos por la ley ritual mientras ésta no los excluya expresamente, la actora debió probar el supuesto perjuicio que la Administración le ha irrogado y que en virtud del análisis efectuado por la Dirección de Transporte no es tal (AyS, 1988-IV-332; 1990-I-598).
Ante la omisión probatoria de la accionante queda limitado el alcance de la decisión final del Tribunal (conc. causa B. 49.121, sent. 21-VIII-90), por lo cual cabe tener por legítima la resolución 3 del Ministerio de Obras y Servicios Públicos que, ponderando que no se había vulnerado la garantía establecida por la Ley Orgánica del Transporte en punto al coeficiente de utilización, autorizó la prolongación del recorrido cuestionado en estos autos.
VIII. Por último, y en atención al planteo de la legitimada activa referente a la vulneración de garantías constitucionales, juzgo que la misma no se ha configurado desde que, como he puesto de resalto anteriormente, se ha respetado el derecho de defensa de la actora, se han tramitado las actuaciones administrativas en un todo de acuerdo con lo establecido por la Ley Orgánica del Transporte y, en la medida que no era menester el llamado a licitación pública para cubrir el recorrido propuesto por la Empresa Libertador General San Martín, no se advierte de qué modo se ha vulnerado el derecho de igualdad ante la ley que, a criterio del recurrente, se ha conculcado al habérsele impedido participar como postulante para la eventual adjudicación.
IX. Por las razones expuestas, juzgo que debe desestimarse la demanda. Costas por su orden (art. 17, CPCA). Voto por la negativa.
A la misma cuestión planteada, el señor Juez doctor Laborde dijo:
Atento a lo resuelto a fs. 41 por la Corte Suprema nacional y dejando a salvo el criterio que sustentara al suscribir la resolución de fs. 181, adhiero al voto del doctor Hitters y doy el mío también por la negativa.
Los señores jueces doctores Negri, Pettigiani y Pisano, por los fundamentos del señor Juez doctor Hitters, votaron por la negativa.
Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que antecede, se rechaza la demanda interpuesta. Costas por su orden (art. 17, CPCA). Por su actuación profesional en autos, regúlanse los honorarios de los doctores G. A. B. y R. O. B., respectivamente (arts. 9º, 10, 14, 15, 16, 21, 26, 28, inc. a; 44, inc. a y 54, decretoley 8904/77), cantidades a las que se deberá adicionar el 10 % (ley 8455). Regístrese y notifíquese. - Alberto Obdulio Pisano. - Héctor Negri. - Elías Homero Laborde. - Juan Carlos Hitters. - Eduardo Julio Pettigiani (Sec.: Ricardo Miguel Ortiz).
