Castro Alicia c/PEN s/Acción de Amparo
Buenos Aires, 4 de diciembre de 2001.-Y VISTOS; CONSIDERANDO:I.- La Diputada Nacional Sra. ALICIA AMALIA CASTRO, promueve acción de amparo en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional y de la ley 16.986 contra el PODER EJECUTIVO NACIONAL, a los efectos de obtener un pronunciamiento judicial que decrete la nulidad del art. 2° del Decreto No. 1.570/01 que limita a $ 250 o U$S 250 el retiro en efectivo por semana, por parte del titular o de los titulares que actúen en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad financiera.-Señala, básicamente, que la prohibición de retiro de sumas que superen la indicada afecta en su caso y en el de miles de argentinos- el salario que percibe por su trabajo.Explica que su salario, hasta la entrada en vigencia del acto que mediante ésta cuestiona, era entregado en mano a través de la Contaduría General del Congreso de la Nación Argentina, puntualizando que a partir del 1° de diciembre de 2001, “..estaré (rá) obligada a abrir una cuenta bancaria y a disponer de mi (su) salario en la forma que pretende establecer el PEN...”Refiere a la utilización de su salario para liberalidades que ahora se verá obligada a dejar de cumplir y considera que el acto en crisis violenta las disposiciones de la ley 25.466 y el art. 17 de la Constitución Nacional.Solicita, con carácter cautelar, la suspensión de los efectos del Decreto PEN No. 1570/01 y de toda la reglamentación que, en consecuencia, dicte el BCRA “..hasta tanto se dicte sentencia en las presentes actuaciones...”II.- Reseñada como ha quedado la cuestión traída a conocimiento y decisión del Tribunal, liminarmente cuadra precisar que la medida reclamada (decisión con carácter cautelar) constituye un remedio judicial que de ordinario- debe aplicarse con carácter restrictivo y cuyo fundamento reside en la necesidad de salvaguardar la igualdad de las partes en el proceso, evitando que se convierta en ilusoria la sentencia que lo concluya, debiendo subordinarse a la configuración de dos extremos insoslayables: la verosimilitud del derecho invocado (fumus bonis iuris) y el peligro de sufrir un daño irreparable como consecuencia de la demora (periculum in mora), ambos previstos en el art. 230 del Código Procesal, a los que debe agregarse el tercero contemplado para toda clase de medidas cautelares en el art. 199 del ordenamiento aludido (cfr. “retiosa” Sala III del 20.11.84).Por lo demás, ambos extremos en materia federal- se encuentran de tal modo relacionados que a mayor concurrencia de uno de ellos no resulta procedente en forma proporcionalmente correlativa- ser tan exigente con la verificación del restante (cfr. “Banco Popular de La Plata” Sala I del 13.10.65).Sin perjuicio de lo expuesto, cabe puntualizar que, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sentado doctrina en cuanto que “..las medidas cautelares no exigen de los magistrados el examen de certeza sobre la existencia del derecho pretendido sino sólo de su verosimilitud. Es más, el juicio de verdad en esta materia se encuentra en oposición a la finalidad del instituto cautelar, que no es otra cosa que atender a aquello que no excede del marco de lo hipotético, dentro del cual, asimismo, agota su virtualidad...”(Fallos: 306:2060).IV.- Atento el criterio de valoración legal y jurisprudencialmente indicado debe considerarse que el otorgamiento de una medida cautelar impone al magistrado una detenida y especial apreciación de la situación al él sometida porque cuando un particular “..solicita del juez su inmediata intervención para que proteja ad cautelam su derecho...coloca al juez en la dificilísima tarea de ponderar los intereses en presencia, confrontando la irreversibilidad del daño que pueda causarse al interés privado, con la del daño que puedan sufrir los intereses generales y equilibrar provisionalmente esos intereses encontrados. Todo ello, además, tendrá que hacerlo, tal y como exige la naturaleza de las medidas cautelares, no desde la certeza absoluta y definitiva de la existencia del derecho o interés legítimo del demandante y de la ilegalidad de la apariencia...”(CHINCILLA MARIN, Carmen “a tutela cautelar en la nueva justicia administrativa” pág. 29, Ed. Civitas S.A. Madrid, España), cuanto más cuando se da en el reducido marco cognoscitivo que autoriza la ley ritual (art. 230 y sig. del Código Procesal).V.- Según se desprende del escrito liminar la medida peticionada está dirigida a que se excluyan los importes correspondientes al sueldo de las limitaciones previstas por el inc. a) del art. 2° del Decreto 1570/01.Ello así, debe distinguirse entre los importes que los “ahorristas”(cfr. 13er. párrafo del Considerando del decreto) afectan a la obtención de una renta (y cuyo retiro masivo generó las consecuencias que se quieren evitar con las medidas adoptadas a través del Decreto No. 1570/01), de los que en principio están destinados al consumo, y luego analizar si la inmovilización puede disponerse respecto de importes acreditados en las cuentas en concepto de sueldo.VI.- Conforme la doctrina reseñada en el Considerando precedente, adelanto mi opinión favorable en sentido que “prima facie” los recaudos exigidos por el remedio en análisis se encuentran reunidos en la emergencia en una magnitud tal que permiten acceder a lo solicitado.Para así decidirlo, he considerado que se pretende mediante el “sub-lite” en función del planteo de inconstitucionalidad del Decreto No. 1570/01 se suspendan, respecto de la actora, los efectos del inc. a) del art. 2° del mismo, que dispone: Art. 2° “prohíbense las siguientes operaciones: a) Los retiros en efectivo que superen los PESOS DOSCIENTOS CINCUENTA ($ 250) o DOLARES ESTADOUNIDENSES DOSCIENTOS CINCUENTA (U$S 250) por semana, por parte del titular, o de los titulares que actúen en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad financiera...”y que tal decreto se dictó “..en ejercicio de las facultades previstas en el Artículo 99, inc. 1, 2 y 3 de la Constitución Nacional”En consecuencia, y a los fines de disponer la suspensión de los efectos del mismo, entiendo procedente y necesario analizar en el restringido marco cognoscitivo que autoriza el remedio peticionado- no sólo si el acto cuestionado resulta “prima facie”violatorio de los derechos constitucionales individualizados, sino también si no obstante las razones de necesidad y la urgencia invocadas en el 17° párrafo del Considerando del Decreto No. 1570/01-, los argumentos expuestos para proceder como se lo hace resultan suficientes para establecer limitaciones al retiro de efectivo correspondiente a remuneraciones.VII.- El Decreto No. 1570/01, como todo acto administrativo, se ha motivado en los términos que da cuenta su Considerando y goza de presunción de validez y ejecutoriedad.Se ha considerado que “..toda decisión administrativa que afecte derechos de los particulares debe responder a una motivación suficiente y resultar la derivación razonada de sus antecedentes, de modo tal que se encuentren cabalmente a resguardo las garantías constitucionales en juego, como son entre otras las tuteladas por los. art. 16, 17 y 18 de la Constitución Nacional (cfr. Sala IV “n re”“.A.D.E. S.A.”del 7.5.96), puesto que se trata de una exigencia que por imperio legal es establecida como elemento condición para la real vigencia del principio de legalidad en la actuación de los órganos administrativos. Es más, se ha sostenido que aparte de la observancia del principio cardinal de legalidad administrativa, la motivación traduce una exigencia fundada en conferir una mayor protección a los derechos individuales, por lo que su cumplimiento depende de que el administrado pueda conocer de una manera efectiva y expresa los antecedentes y razones que justifiquen el dictado del acto (cfr. C.Civ., Sala B, “n re”COLOMBO MURUA”del 19.11.87 y “UARROCHENA CRESPO”del 5.4.88)...”cfr. Sala I “n re”“DELMEANN”DEL 11.4.97).En este orden de ideas, entiendo oportuno recordar que en virtud de la ley 25.466 (B.O. 25.9.01), se consagró la intangibilidad de “todos los depósitos ya sea en pesos, o en moneda extranjera, a plazo fijo y a la vista, captados por las entidades financieras autorizadas para funcionar por el Banco Central de la República Argentina...”(art. 1°).A juicio del legislador “la intangibilidad ...consiste en: el Estado nacional en ningún caso podrá alterar las condiciones pactadas entre el/los depositantes y la entidad financiera, esto significa la prohibición de canjearlos por títulos de la deuda pública nacional, u otro activo del Estado nacional, ni prorrogar el pago de los mismos, ni alterar las tasas pactadas, ni la moneda de origen, ni reestructurar los vencimientos, los que operarán en las fechas establecidas entre las partes (art. 2°).Robusteciendo el concepto se estableció que “..los derechos derivados para los depositantes y las entidades depositarias de las operaciones comprendidas en el art. 1° de esta ley, serán considerados derechos adquiridos y protegidos por el artículo 17 de la Constitución Nacional (art. 3°).De los términos del Considerando del acto atacado (Decreto 1570/01) podría inferirse que las medidas adoptadas son a juicio del Ejecutivo- las adecuadas para evitar se ponga en riesgo la intangibilidad de los depósitos con el alcance que le fuera reconocida por la ley 25.466.En tal sentido, y en lo que aquí interesa, se ha considerado y admitido que: a.- hasta que se completen las operaciones de reducción del costo de la Deuda Pública Nacional (Decreto No. 1387/01) “..es previsible que continúe existiendo una marcada volatilidad en las cotizaciones de los valores públicos, afectando el nivel de las tasas de interés de la economía...”b.- mientras ello ocurre la inestabilidad que pueda generarse en el nivel de los depósitos en el sistema financiero puede poner en riesgo la intangibilidad consagrada por la ley 25.466;c.- se ha manifestado una caída en el nivel total de los depósitos ocurrida desde el mes de febrero del corriente año que produjo la suba abrupta de las tasas de interés;d.- tal inestabilidad “..induce a las entidades financieras a suspender el otorgamiento de nuevos préstamos y a solicitar la cancelación de los ya acordados, poniendo en grave riesgo el funcionamiento de la cadena de pagos...”e.- para “..evitar la disminución de los depósitos totales del sistema financiero...”se ha estimado que “..en situaciones como la presente puede restringirse por un breve período su uso y goce, limitando exclusivamente ciertos retiros en efectivo...”Estas circunstancias y argumentos, que en principio importan no otra cosa que reconocer que la caída en el nivel de los depósitos se viene manifestando desde el mes de febrero del año en curso (sin que se expliquen cuáles son los mecanismos que, en su oportunidad, se implementaron para controlar este drenaje), son según se indica- los que llevaron al Ejecutivo Nacional a “..adoptar las medidas de emergencia apropiadas por el corto tiempo que duren las operaciones mencionadas, para evitar que la continuidad de esta situación afecte en mayor medida la marcha de la economía, dando las seguridades necesarias tanto respecto al valor de los activos financieros, como sobre su liquidez, conservación e intangibilidad...”Esta es, en definitiva, la expresión concreta de las razones que determinaron a la Administración a actuar como lo hizo.En relación a la segunda de las notas apuntadas, la presunción de validez y ejecutoriedad de los actos administrativos “..impide disponer por vía de una medida cautelar la suspensión de sus efectos sin una estricta apreciación de los requisitos de admisión... de los que surja “prima facie”la ilegalidad o arbitrariedad manifiesta del acto y un cuidadoso resguardo del interés público comprometido...”(cfr. “Industrias Termoplásticas Argentinas S.A.I.C.F.” Sala II del 12.1.89), pero ello es así cuando el órgano del que emana actúa dentro del ámbito normal de su competencia.Sin embargo, muy distinto es el supuesto de los decretos de necesidad y urgencia, en el caso el Decreto No. 1570/01, mediante los cuales el Poder Ejecutivo Nacional se arroga, con carácter excepcional y bajo circunstancias de extrema gravedad que impidan de manera objetivamente comprobable- seguir los trámites ordinarios para la creación de la leyes de la Nación, el ejercicio de competencias propias del Congreso.Tales normas como regla general- adolecen de nulidad absoluta e insanable (art. 99, inc. 3° de la Constitución Nacional), por lo que la presunción se invierte de suerte que queda a cargo del Poder Ejecutivo Nacional probar fehacientemente la presencia de los presupuestos fácticos que las hacen provisoriamente viables (cfr. Sala III, “n re”“ulichino”del 11.5.95 y sus citas), para cuyo análisis los jueces se encuentran ampliamente facultados (cfr. criterio del anterior titular de este Tribunal, Dr. Francisco de las CARRERAS, “n re”“olina del 22.5.95 y sus citas, que el suscripto comparte).VIII.- El salario es la contraprestación que recibe el trabajador por la disponibilidad de su fuerza de trabajo en favor del empleador (GRISOLIA, Julio A.; “Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social” 3ª. ed., Buenos Aires, Ediciones De Palma, 2000, pág. 327)K; tiene naturaleza alimentaria, es decir está destinado a la cobertura de gastos de subsistencia, básicamente al consumo y no al ahorro; y debe abonarse en dinero, esto es, en moneda de curso legal. En consecuencia, en principio, no podría argumentarse que el retiro de tales importes de una caja de ahorro pueda afectar el nivel de los depósitos provocando las consecuencias que a través del Decreto No. 1570/01 se pretenden neutralizar.En efecto, el acto en crisis tiene por finalidad a “contrario sensu” procurar la estabilidad en el nivel de depósitos, durante la operación de reducción del costo de la Deuda Pública Nacional, a los efectos de evitar entre otras cosas- la suba de la tasa de interés, la suspensión del otorgamiento de nuevos préstamos o la solicitud de cancelación de los acordados por parte de las entidades financieras y la contracción de las operaciones y actividades empresarias.De tal propósito no pueden, razonablemente, participar los importes correspondientes a salarios que, como se expresara, están destinados principalmente al consumo.En este orden de ideas, cabe resaltar que no hay argumentos en el Considerando del decreto que demuestren que la limitación de $ 250 o U$S 250 a la disponibilidad de fondos acreditados en concepto de sueldo es el medio adecuado para conjurar los efectos de la situación descripta o, eventualmente, evitar perjuicios mayores.Por el contrario el suscripto no advierte prima facie- el mayor peligro que, en una situación de aguda recesión económica como la que aqueja al país desde hace casi cuatro años, con sus secuelas cada vez más graves de exclusión social, desocupación, indigencia y marginación, generara la posibilidad de que el asalariado retirara la totalidad del importe acreditado en concepto de sueldo a los fines de estimular el nivel de actividad económica y, consecuentemente el de recaudación de los caudales, como señala el decreto, “..depende enteramente el funcionamiento del Estado Nacional y los Estados Provinciales...”
Esta sola circunstancia pareciera no hacer propicio el mantenimiento de una prohibición que “prima facie” debe considerarse dispuesta irregularmente y en violación de derechos que gozan de amparo constitucional.Tal el argumento que autoriza al suscripto, en esta etapa larval del proceso, a excluir tales montos de la limitación impuesta por el inc. a) del art. 2° del Decreto No. 1570/01.Por lo demás no puede dejar de señalarse que respecto de los importes percibidos en concepto de retribución, en principio, no pueden admitirse ningún tipo de restricciones a su uso y goce.Si alguna restricción habría de admitirse, en el contexto de extrema emergencia que se invoca, la misma exigiría, como condición de validez y razonabilidad, los siguientes recaudos:a.- plazo determinado: el decreto no lo fija en su articulado, limitándose a consignar que las medidas que instrumenta se adoptarán por el tiempo que duren las operaciones de reducción del costo de la deuda pública previstas por el Decreto No. 1387/01, el que -a su vez- tampoco lo establece yb.- proporcionalidad: el decreto autoriza la extracción semanal de una suma fija, no representativa de porcentaje alguno de los salarios involucrados, situación ésta que resulta violatoria del principio de igualdad ante la ley (cfr. art. 16 de la Constitución Nacional).De lo hasta aquí expuesto, no puede sino concluirse que en principio- el procedimiento propuesto por el Poder Ejecutivo Nacional para afrontar los efectos de la crisis descripta, no resiste tratándose de salarios- el cotejo con el articulado de la Constitución Nacional.Por lo demás, tampoco pude soslayarse que la complejidad de la instrumentación de las medidas que el decreto prevé implican dificultades y demoras que pueden colocar al asalariado, al jubilado y pensionado en situación de mora en el cumplimiento de obligaciones contraídas con anterioridad.Finalmente, me permito señalar que medidas de esta naturaleza no encuentran antecedente en la historia económica de la Nación, y sólo pueden compararse, a mi juicio, con las restricciones que, respecto de la libertad física, pueden disponerse previa declaración del estado de sitio que, como lo preceptúa el inc. 29 del art. 75 de la Constitución Nacional, es atribución del Congreso de la Nación.Conforme lo expuesto estimo que los argumentos ensayados por la actora exhiben en principio- la solidez necesaria como para reputar verosímil el derecho que sostiene- le asiste, circunstancia ésta que habilita al suscripto a disponer en el sentido pretendido.Tal conclusión se apoya, además, en la inteligencia que los factores de la economía no constituyen compartimentos estancos y que, en circunstancias como las que atraviesa la Nación, cualquier acontecimiento que implique un freno al circuito económico puede fácilmente redundar en perjuicios irreparables, tanto para la economía del sector privado (comerciantes, empresarios y trabajadores) como para la del sector público (por la incidencia que ello puede tener en los niveles de recaudación impositiva).A mérito de todo lo expuesto, estimo que se encuentra acreditado en esta etapa larval del proceso- los extremos que tornan procedente acceder a la medida peticionada, por cuanto los criterios explicitados resultan aplicables a las remuneraciones que, a cargo del Tesoro Nacional, perciben los diputados por sus servicios (art. 74 de la Constitución Nacional).IX.- En punto al recaudo previsto por el art. 199 del ritual, considero que la caución juratoria de la Diputada Nacional ALICIA AMALIA CASTRO, es suficiente contracautela.Por lo expuesto;RESUELVO:1.- Hacer lugar a la medida cautelar solicitada y, en consecuencia, decretar respecto de la Diputada Nacional ALICIA AMALIA CASTRO la suspensión del inc. a) del art. 2° del Decreto No. 1570/01 en cuanto establece restricciones a la extracción de sumas acreditadas en concepto de remuneraciones.2.- Previo cumplimiento de la caución fijada en el Considerando IX.-, líbrese oficio al PODER EJECUTIVO NACIONAL JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS-, a la cartera ministerial correspondiente (MINISTRO DE ECONOMIA), al BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA, autoridad de aplicación del Decreto 1570/01 (art. 8°) y a la CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION, a fin de poner a los mismos en conocimiento de la presente cuya copia certificada por la Actuaria deberá acompañarse.Regístrese y notifíquese en el día (art. 36 RJN). FDO. MARTIN SILVA GARRETON JUEZ FEDERAL.-
