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Universidad de Buenos Aires c/ Estado nacional


Universidad de Buenos Aires c/ Estado nacional.
Sumarios:
1.- Al reducir la presión tributaria sobre la nómina salarial disminuyendo la incidencia impositiva y previsional sobre el costo laboral de las universidades privadas, excluyendo de ese beneficio a las universidades nacionales, configura una discriminación arbitraria de un sector, que no encuentra debida justificación. El tratamiento discriminatorio se presenta aún más patente si se considera que aun cuando ambas instituciones realizan la misma actividad, sometidas a un régimen académico análogo, la que es discriminada con un tratamiento más gravoso es aquella que imparte su enseñanza, como principio, bajo un régimen gratuito.
2.- Un tratamiento menos favorable hacia la universidad pública respecto de las privadas atenta contra el principio de la calidad de la enseñanza universitaria pública, pues es razonable presumir que las mayores erogaciones que deberían efectuarse en tal concepto habrían de ser detraídas de los montos presupuestarios globales de los que se dispusiera y dejarían necesariamente de ser aplicadas a otros conceptos, tales como las especificas tareas de investigación científica y tecnológica, el otorgamiento de becas al efecto, etc.
En Buenos Aires, a los cuatro días del mes de octubre de 2001, reunidos en acuerdo los señores jueces de la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal a efectos de conocer de los recursos interpuestos en los autos caratulados “Universidad de Buenos Aires c/ EN-dtos 2609/93 y 1791/94 s/ proceso de conocimiento”, contra la sentencia de fs. 187/193, el tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:
¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?
La doctora María Jeanneret de Pérez Cortés dijo:
1. La señora juez de primera instancia rechazó la demanda impetrada por la Universidad de Buenos Aires contra el Estado Nacional mediante la cual aquélla pretendía la declaración de invalidez de su exclusión del régimen de disminución de las contribuciones patronales a cargo de los empleadores establecido en los decretos 2609/93 y 1791/94 y las normas modificatorias.
Para fundar su decisión sostuvo que:
a) De las consideraciones tenidas en cuenta para el dictado del decreto 2609/93 surgía que el Estado Nacional había pretendido reducir la presión tributaria sobre la nómina salarial disminuyendo la incidencia impositiva y previsional sobre el costo laboral, sin perjuicio de preservar el adecuado financiamiento del sistema de previsión social.
b) El Poder Ejecutivo se encontraba facultado para tomar esa decisión en virtud del compromiso asumido en el Pacto Federal, no pudiendo considerarse discriminatoria la exclusión de las actividades que desarrollara el Estado y sus instituciones (conforme a lo dispuesto en el artículo 1° del decreto 372/95) pues, en virtud de las razones invocadas al dictarse el decreto 2609/93, era razonable que la norma no abarcara a dichas personas públicas, excepto a aquellas que tuvieran que competir con las del sector privado en la realización de actividades de tipo empresarial de carácter oneroso.
c) Del texto del decreto 1791/94 —en el que se disponía la disminución de las contribuciones a cargo de los empleadores sobre la nómina de salarios en relación a las actividades de investigación científica y tecnológica desarrolladas por entidades privadas- surgía claramente la exclusión de la universidad demandante.
d) La norma citada precedentemente tampoco discriminaba a la Universidad de Buenos Aires respecto de las universidades o institutos privados.
Ello era así pues los gastos de aportes del personal de la demandante —según la ley de presupuesto— debían ser asumidos por el tesoro nacional, de modo tal que si el pago de dichos gastos se encontraba garantizado por ley, la falta de disminución de los aludidos aportes no implicaba para la actora un tratamiento perjudicial.
e) La dificultad para la Universidad no estaba dada orden su exclusión del régimen de disminución de los aportes patronales previsto en los decretos cuestionados, sino porque no le habían sido oportunamente girados los fondos correspondientes a las previsiones presupuestarias.
Las costas las impuso en el orden causado.
II. Contra la mentada sentencia las partes actora y demandada interpusieron sendos recursos de apelación (fs. 194 y 197 y vta.), los que fueron concedidos libremente (fs. 195 y 198)
El Estado Nacional (AFIP-DGI) expresó sus agravios (fs. 203/209), los que fueron respondidos por su contraria (fs. 243/244 vta.)
La demandante también expresó sus quejas (fs. 216/224), las que fueron contestadas por la parte demandada (fs. 240/242)
III. Recurso de la actora
111.1. La Universidad manifestó que:
a) La señora juez de primera instancia había fundado su decisión en una mera posición dogmática claramente elusiva del problema en debate —cual era la validez constitucional de su exclusión del régimen de disminución de los aportes patronales— sin sustento normativo o fáctico alguno, incurriendo en una inexcusable confusión conceptual entre la pretensión por ella esgrimida en este pleito con otros reclamos efectuados tanto en el ámbito del Poder Ejecutrivo, como en sede judicial.
b) Los argumentos de la magistrada de grado eran erróneos en tanto no era lo mismo que una ley de presupuesto estableciera una suma global que sería desagregada a posteriori para las universidades nacionales, a que se hubiera discriminado en aquélla —específicamente— una partida presupuestaria destinada a gastos en concepto de contribuciones patronales.
Eran los respectivos Consejos Superiores de todas las universidades nacionales quienes especificaban los rubros en donde debían gastarse los recursos asignados: gastos en personal, bienes de uso, servicios no personales etc.
c) La juez había obviado examinar la inconstitucionalidad de su exclusión del régimen instaurado por los decretos 2609/93, 1791/94, concordantes y modificatorios, a pesar de los fundamentos que habían sido desarrollados para sustentar esa tacha.
En ese sentido reiteró que, a través de las normas aludidas, se habían conculcado normas y principios consagrados en la Constitución Nacional, entre ellos, los artículos 99 incisos 2° y 3°, 4°, 16, 17, 75 incisos 10 y 19, y 28.
Consideró configurada esa violación, pues no se había respetado -respecto de la universidad— la garantía que vedaba la posibilidad de que se excluyeran de la norma que concedía una exención situaciones que tenían cabida en ella con arreglo a los términos del respectivo precepto, a pesar de que las universidades privadas como las públicas —en lo pertinente— se encontraban regidas por la ley 24.521 en cuyo artículo 75 se establecía que “. . .las instituciones universitarias reguladas de conformidad con la presente ley, podrán ser eximidas total o parcialmente de impuestos y contribuciones previsionales de carácter nacional mediante decreto del Poder Ejecutivo. . .“; la interpretación que el Poder Ejecutivo y la A.F.I.P. habían realizado de los mentados decretos no se compadecía con la norma transcripta en tanto en tal precepto no se discriminaba entre las universidades públicas y privadas.
Por otra parte, ante la obligación del Congreso de sancionar leyes que garantizaran los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales prevista en el artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional era responsabilidad indelegable del Estado colaborar con la estructura que posibilitara el ejercicio del derecho a la educación y a la prestación del servicio educativo por parte de la Universidad
III.2. Previo a examinar el fondo de la cuestión planteada adelanto que un estudio más detenido que el efectuado en el marco de la medida cautelar —requerida por la parte actora— me lleva a seguir un criterio diferente y a propiciar declarar procedente la pretensión de autos.
III.3. Al efecto, resulta menester indagar acerca del objetivo de los constituyentes de 1994 al plantear la reforma de la Constitución respecto de la educación.
Conviene recordar que en el nuevo inciso 19 del articulo 75 de la Ley Suprema, se impuso al Congreso “Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y ocales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, a participación de la familia y la sociedad, la promoción de los abres democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades ;in discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía autarquía de las universidades nacionales.
Resulta elocuente lo manifestado por el convencional Rodríguez en cuanto a que “. . . la reforma. . . al decir que la legislación sobre educación debe garantizar la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna, está obligando al Congreso de la Nación a asegurar este derecho a todos los habitantes del país . . . Estamos estableciendo expresamente en la Constitución el derecho a recibir en condiciones igualitarias una educación de alta calidad en cualquiera de sus niveles. . . La prestación del servicio educativo por parte del Estado comporta inevitablemente el cumplimiento de un conjunto de principios que vamos a tratar de sintetizar. El primero es garantizar el acceso y la igualdad de oportunidades mediante la gratuidad. El segundo, garantizan la igualdad de posibilidades educativas a través del aseguramiento de los recursos necesarios para la prestación de un servicio de igual calidad a todos los concurrentes al sistema educativo oficial. El tercero, garantizar el principio de equidad estableciendo políticas socioeducativas que eviten la discriminación económica y social en el acceso y permanencia en los distintos ‘iiveles del sistema educativo.. .“ (ver Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, p. 3176 y sig.).
Del texto constitucional y de la intención del constituyente surge que la reforma ha introducido nuevos conceptos en materia de educación que se incorporan como principios rectores: gratuidad, y equidad, así como también solidaridad, igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna, y educación de alta calidad (el resaltado no corresponde al texto) (confr., C.S.J.N., Fallos: 322: 875).
111.4. Como bien lo señaló mi estimado colega el Dr. Guillermo Galli —en la oportunidad en que cambiamos ideas sobre el tema- la responsabilidad impuesta al Estado en la elevación educacional de la población mediante leyes que “consoliden la unidad nacional”, acordando la autonomía y autarquía de las universidades nacionales, supone que debe a éstas prestarles todo su apoyo, sin que ello implique colocarlas en una situación de preeminencia en desmedro de las universidades privadas.
Pero, como otra cara de la misma moneda, el cometido encomendado al Estado en la materia impide que discrimine a ambos sistemas educativos en perjuicio de aquel que integran las universidades nacionales.
Ya resulta reiterativo hasta el cansancio recordar la vieja doctrina de la Corte Suprema en cuanto a que el principio de la igualdad que establece el artículo 16 de la Constitución Nacional sólo requiere que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias, mas no impide que la legislación contemple en forma diferente situaciones que considera distintas, cuando la discriminación no sea arbitraria ni responda a un propósito de hostilidad contra determinados individuos o clases de personas, ni encierre indebido favor o privilegio personal o de grupo (Fallos: 181:202; 182:355; 199:268; 238:60; 288:224; 300:1049; 302:457;306:195, 1560, 1844, y muchos más).
Y, en ese sentido, el decreto 2609/93, al reducir la presión tributaria sobre la nómina salarial disminuyendo la incidencia impositiva y previsional sobre el costo laboral de las universidades privadas, excluyendo de ese beneficio a las universidades nacionales, configura —siguiendo el concepto expresado en la doctrina resumida precedentemente— una discriminación arbitraria de un sector, que no encuentra debida justificación. El tratamiento discriminatorio se presenta aún más patente si se considera que aun cuando ambas instituciones realizan la misma actividad, sometidas a un régimen académico análogo, la que es discriminada con un tratamiento más gravoso es aquella que imparte su enseñanza, como principio, bajo un régimen gratuito.
111.5. De lo expresado puede también inferirse que un tratamiento menos favorable hacia la universidad pública respecto de las privadas —como es en el caso de autos la no inclusión de la primera en las normas en las que se previó la disminución de los aportes patronales— atenta contra el principio de la calidad de la enseñanza universitaria pública, pues es razonable presumir que las mayores erogaciones que deberían efectuarse en tal concepto habrían de ser detraídas de los montos presupuestarios globales de los que se dispusiera —siempre escasos, máxime en épocas de crisis económica continuada— y dejarían necesariamente de ser aplicadas a otros conceptos, tales como las especificas tareas de investigación científica y tecnológica, el otorgamiento de becas al efecto, etc.
111.6. En el mismo sentido se advierte que, si el Estado debe asegurar la igualdad de oportunidades educativas en el ámbito público y privado, tampoco encuentra justificación adecuada (ni ella fue puesta de manifiesto al ser sancionadas las normas) la exclusión del beneficio (disminución de las contribuciones a cargo de los empleadores sobre la nómina de salarios por actividades referidas a la investigación científica y tecnológica) que implica un aumento del nivel de los costos en el proceso educativo, redundando en un perjuicio para la educación pública como tal. Un investigador “costaría más” en el ámbito público que en el privado.
Más patente es la irrazonabilidad por el hecho de que —para asegurar sus posibilidades de competir en el mercado— organismos estatales que venden bienes o prestan servicios a terceros a título oneroso resultan expresamente beneficiados con la reducción examinada, de la que fue privada la educación pública (confr. art. 20 del decreto 2609/93 —en la redacción dada por el artículo 2° del decreto 372/95— y art. 0 de la ley 22.016).
111.7. Por las consideraciones expuestas corresponde revocar, en este aspecto, la sentencia apelada y hacer total o parcialmente de esta responsabilidad al litigante vencido, por decisión fundada. En relación con el punto, este tribunal sostuvo que la eximición de costas confiada al arbitrio judicial, en cuándo importaba una sensible atenuación del hecho objetivo de derrota, debía ejercerse restrictivamente sobre la base de circunstancias que tornaron manifiestamente injusta la aplicación principio general en la materia (“Spinelli”, ya citada)
Ello asentado, y a pesar de que se propicie conocer la pretensión de la actora, en el caso las propias particularidades de la litis (confr. en especial, las decisiones de
116/118 y fs. 187/193 de este expediente y fs. 175/177 del expediente 2420/99) llevan a mantener la decisión de la anterior instancia en la materia, en atención a la complejidad de la cuestión batida que involucra el examen de un régimen normativo de singulares características (art. 68, segunda parte, del C.P.C.C.N.).
Análogas consideraciones me llevan a proponer que s costas de esta instancia sean soportadas, también, en el orden rnsado (art. cit.).
Por las consideraciones expuestas, voto por :
1) Revocar la sentencia apelada y hacer lugar a la demandada, con los alcances indicados en el considerando 111.7.
2) Imponer las costas de ambas instancias por su orden.
El Dr. Guillermo Pablo Galli adhirió al voto precedente
En virtud del resultado de que instruye el acuerdo que antecede, se resuelve:
l)Revocar la sentencia apelada y declarar la invalidez de la exclusión de la Universidad de Buenos Aires del régimen de disminución de las contribuciones a cargo de los empleadores sobre la nómina de salarios establecido por los decretos 609/93, 1791/94 y sus normas modificatorias y complementarias, rante todo el lapso en que implique un trato desigual respecto de as actividades —que tengan como objeto principal la investigación científica y tecnológica— realizadas por entidades privadas.
2) Imponer las costas de ambas instancias por su orden.
El Dr. Alejandro Juan Uslenghi no suscribe la presente por hallarse en uso de licencia (art. 109 .J.N.). Regístrese, notifíquese y devuélvase. GUILLERMO PABLO GALLI – MARÍA JEANNERET DE PEREZ CORTÉS-

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